中國 三級行政區(qū)劃是什么? 我國三級行政區(qū)劃分別是什么
中華人民共和國行政區(qū)劃分為省級行政區(qū)、縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)級行政區(qū)三個級別;中國行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級,詳細(xì)實(shí)行如下原則:
(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市。
(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市。
(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。 直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。 自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。
擴(kuò)展資料
中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃實(shí)行如下:
一級省級行政區(qū):包括省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū);
二級地級行政區(qū):包括地級市、地區(qū)、自治州、盟。
三級縣級行政區(qū):包括市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、林區(qū)、特區(qū)。
四級鄉(xiāng)級行政區(qū):包括街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木、縣轄區(qū)公所。
數(shù)量:
(一級行政區(qū))省級行政區(qū)共34個其中:23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū);
(二級行政區(qū))地級行政區(qū)共333個其中:7個地區(qū)、3個盟、30個自治州、293個地級市;
(三級行政區(qū))縣級行政區(qū)共2851個其中:1355個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、363個縣級市、962個市轄區(qū)、1個林區(qū)、1個特區(qū);
(四級行政區(qū))鄉(xiāng)級行政區(qū)共40497個其中:11626個鄉(xiāng)、1034個民族鄉(xiāng)、20117個鎮(zhèn)、7566個街道、151個蘇木、1個民族蘇木、2個縣轄區(qū)公所。
來源:中國城鎮(zhèn)規(guī)劃君
地級行政建制問題是我國行政區(qū)劃研究的重點(diǎn)。截至2021年11月27日,我國總共有333個地級行政區(qū),其中293個為地級市(包括副省級市10個、計(jì)劃單列市5個、直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的直筒子地級市4個)、30個自治州、7個地區(qū)、3個盟。地級市中管縣(縣級市、市轄區(qū))的地級市(或叫設(shè)區(qū)的省轄市)為289個,不管縣(市轄區(qū)、縣級市)的直筒子地級市4個(東莞市、中山市、嘉峪關(guān)市、儋州市),設(shè)區(qū)的省轄市占全國334個地級建制的86.5%,是地區(qū)行政公署(10個地區(qū),內(nèi)蒙古自治區(qū)的3個盟也是地區(qū))的28.9倍,是自治州的9.6倍。顯然,地級市管縣已取代曾經(jīng)廣泛存在的地區(qū)行政公署管縣,成為地級行政建制的主流。深入研究地級市管縣問題,無疑對促進(jìn)我國行政區(qū)劃改革乃至行政體制改革具有重要意義。
圖一:我國直轄市、省會城市和各省副中心城市分布圖
一、地級市管縣問題之表現(xiàn)
市管縣始于1958年,1959年還為此修改了《憲法》。建國以來,地級市管縣長期處于次要地位,1982年被大力提倡后,才迅速發(fā)展到了目前的規(guī)模。目前全國除了新疆自治區(qū)(有7個地區(qū)分別是喀什地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、和田地區(qū)、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū))、西藏自治區(qū)(阿里地區(qū))、黑龍江省(大興安嶺地區(qū))、內(nèi)蒙古自治區(qū)(3個盟分別是興安盟、阿拉善盟、錫林郭勒盟)外,全國其他省、自治區(qū)已全部實(shí)行了地級市管縣體制(僅海南省實(shí)行的是省直接管縣體制,但海南省也有海口市、三亞市、三沙市三個直管市轄區(qū)的地級市和儋州市一個直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地級市)。地級市管縣大都通過地市合并、地改市方式實(shí)現(xiàn)。同地級行政公署管縣一樣,地級市管縣也存在許多問題。
第一,地級市管縣大都缺乏法律依據(jù)。《憲法》在規(guī)定我國行政區(qū)劃基本格局為省、縣、鄉(xiāng)三級的同時,還變通規(guī)定了“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。實(shí)行地級市管縣體制的法律依據(jù)大都來源于此。國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)青島、齊齊哈爾等18個市為較大的市,加上自然成為較大的市之28個省會城市,較大的市共計(jì)46個。也就是說,只有46個較大的市和4個直轄市依據(jù)《憲法》可實(shí)行市管縣。由于混淆了“地級市”與“較大的市”兩個概念,實(shí)際中實(shí)行市管縣的地級市竟多達(dá)289個。顯然大多數(shù)地級市管縣是缺乏法律依據(jù)的。但是在2015年3月15日,第十二屆全國人民代表大會第三次會議決定對《中華人民共和國立法法》作出修改:地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。十二屆全國人大三次會議表決通過關(guān)于修改《立法法》的決定(草案),提出賦予廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市四個不設(shè)區(qū)的直筒子地級市(三沙設(shè)區(qū)后,海南省現(xiàn)在的儋州市也是直筒子地級市)比照“設(shè)區(qū)的市”給予地方立法權(quán)。這次兩會,將立法權(quán)賦予給所有地級市,等于變相承認(rèn)了地級市,將地級市和憲法里“較大的市”劃等號了。因此,地級市根本不違憲了,有了正當(dāng)?shù)姆傻匚弧?/p>
第二,市管縣與市帶縣并不一致。實(shí)行地級市管縣體制的初衷是以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市帶動周圍農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。然而在實(shí)際運(yùn)作中地級市所轄的行政區(qū)卻往往與經(jīng)濟(jì)區(qū)不一致。行政上不允許兩個同級地方政府共管一個縣;而經(jīng)濟(jì)上有些縣都往往需要幾個中心城市帶動一個縣,甚至需要外省的市來帶縣。例如,作為中心城市的上海,對其周圍的江蘇和浙江的廣大地區(qū)的縣和中小城市就有很大的帶動作用,南京對距其很近的安徽的滁州市、馬鞍山市等地級市和全椒縣、來安縣、和縣等也有帶動作用。而在行政區(qū)劃上,我們則不可能將受上海、南京等中心城市輻射影響的縣甚至中等城市都劃歸其管轄。地級市管縣只是強(qiáng)化了一個地級市的帶縣作用,但卻限制了其他市對該縣的帶動作用,而且前者是否是帶該縣最好的市也值得商榷。
第三,增加了一級行政管理層次。地級市管縣體制的結(jié)果之一是對許多縣的管轄由行政公署以省的名義管理(虛管)變?yōu)橛傻丶壥腥珯?quán)管理(實(shí)管,對縣級市名義是代管,實(shí)際上還是實(shí)管),行政區(qū)劃的層級由省縣鄉(xiāng)三級變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級。這使得信息傳遞增加了一套程序,降低了信息傳遞的速度,影響了行政效率。
第四,行政區(qū)劃穩(wěn)定性變差。由于省級政府不便于直接管轄眾多的縣級市,而又無地級市管縣級市之法律規(guī)定,只好將縣級市歸某地級市代管。但在實(shí)際操作中,受地級市管轄的縣級市與其他縣幾乎是被無區(qū)別地對待,體現(xiàn)不出委托代管關(guān)系,出現(xiàn)“市管市”的混亂。由于擔(dān)心縣級市發(fā)展過快脫離自己的管轄范圍,地級市有時會限制縣級市的發(fā)展,束縛縣級市的活力。這種委托代管關(guān)系使行政區(qū)劃陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。有的縣級市會升格為地級市,由歸地級市管轄變?yōu)橛墒≈陛牐€要轄一些縣,這就出現(xiàn)了縣級和地級行政區(qū)劃不穩(wěn)定的局面。因?qū)嵭锌h改市,廣州、青島等地級市所轄的縣已全變?yōu)榭h級市,出現(xiàn)無縣可轄的局面,由“市管縣”變成了單純的“市管市”,違背了地級市管縣的初衷。
圖二:撤銷地級市后的行政層級圖
二、地級市管縣之實(shí)質(zhì)與根源
地級市管縣所出現(xiàn)的上述問題多是由其體制自身造成的,這涉及到地級市管縣體制之實(shí)質(zhì)及其產(chǎn)生的根源。
第一,地級市管縣與實(shí)化地區(qū)建制并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。全面推廣地級市管縣實(shí)際上是在將已經(jīng)實(shí)行了近百年的“城鄉(xiāng)分治”重新歸回到“城鄉(xiāng)合治”的老路上去,這與世界政制史所揭示的“城鄉(xiāng)合治”必然走向“城鄉(xiāng)分治”的歷史規(guī)律背道而馳。在地級市管縣體系中,管縣的市相當(dāng)于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和行政中心,縣級市可看作是該區(qū)域的副中心,地級市政府則是該區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)者,這與實(shí)化地區(qū)行政公署已無實(shí)質(zhì)差別。與地區(qū)行政公署相比,地級市管縣體制常常將市轄區(qū)與縣等同對待,使不完整的市轄區(qū)政府的獨(dú)立性增強(qiáng)、職權(quán)增大,這有分割管理大城市、破壞大城市整體性的危險。
第二,地級市管縣體制與清朝府(州)制無實(shí)質(zhì)區(qū)別。清朝在行省與縣之間設(shè)置一級中間層次建制——府(州)。對比府(州)制與目前的地級市管縣體制,可以發(fā)現(xiàn)二者許多相似之處:府(州)是實(shí)的建制,地級市也是實(shí)的建制;直隸州與散州是對州的分等,而地級市和縣級市是對市的分等;散州一般歸府或直隸州管轄、無屬縣,而縣級市一般由地級市代管、無屬縣;直隸州直接管一縣(大縣或富縣),而地級市直接管一中心城市;在級別上,府略高于直隸州、散州略高于縣,而計(jì)劃單列市和副省級市略高于普通地級市、縣級市略高于縣,等等。可見,地級市管縣體制實(shí)質(zhì)上就是現(xiàn)實(shí)化了的府(州)制。
第三,市縣分等是地級市管縣的前提。地級市管縣體制決不是憑空產(chǎn)生的,它與我國市縣分等這一現(xiàn)象有著天然的聯(lián)系。建國以來,我國一直實(shí)行市縣分等,將市分為省、地和縣三級,縣分為大縣和小縣,且縣級市高于縣、計(jì)劃單列市高于一般地級市。除市、縣分等外,鎮(zhèn)也曾被分為縣和鄉(xiāng)兩級,并曾出現(xiàn)了(縣級)市與(縣級)鎮(zhèn)平級的現(xiàn)象。市雖被分為三級,其中卻只有省級市即直轄市有明確的法律依據(jù)。由于地級市高于縣,地級市與地區(qū)行政公署平級、市轄區(qū)與縣平級,加上長期存在市轄縣的實(shí)例,地區(qū)行政公署所存在的問題既復(fù)雜又難解決,所以地級市管縣也就成了現(xiàn)階段的必然選擇。本來,地級市的“地級”出自虛設(shè)的地區(qū)行政公署。推行地市合并和地改市一旦到了地區(qū)行政公署完全消失之時,地級的市還能叫“地級市”嗎?事實(shí)上,我國的城市建制分為直轄市、市和鎮(zhèn)三級已經(jīng)足夠,沒有必要在此基礎(chǔ)上再將一般市細(xì)分等級。
其實(shí)我國歷史上也曾撤銷過一些地級市,比如地級滿洲里市、海拉爾市、烏蘭浩特市、宣化市、峰峰市、玉門市、公主嶺市、梅河口市、沙市市、涪陵市、萬縣市、東川市、巢湖市、萊蕪市,有的也變成了縣級市如玉門市、公主嶺市、滿洲里市、烏蘭浩特市、梅河口市、巢湖市,有的升格為直轄市如天津市、重慶市,有的變成了市轄區(qū)如東川區(qū)、海拉爾區(qū)、宣化區(qū)、峰峰礦區(qū)、沙市區(qū)、萬州區(qū)、涪陵區(qū),有的直接消失了如萊蕪市(萊城區(qū)和鋼城區(qū)原本就是萊蕪市的市轄區(qū))。
圖三:16個已撤銷的地級市
三、取消地級市管縣之設(shè)想
專施城市管理職能的市和專施鄉(xiāng)村管理職能的縣,是并行的兩類行政建制,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的職能只能由負(fù)責(zé)區(qū)域宏觀管理的省(區(qū))承擔(dān)。為實(shí)現(xiàn)《憲法》所確定的省縣鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃體系目標(biāo),應(yīng)按城鄉(xiāng)分治的原則實(shí)行市縣分治,取消地級市管縣(很多人認(rèn)為城鄉(xiāng)分治是由現(xiàn)在的城鄉(xiāng)一體化倒退回了曾經(jīng)的城鄉(xiāng)二元體制,但城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪反而認(rèn)為這才是好事,因?yàn)槌青l(xiāng)分治才能真正控制住“耕地非農(nóng)化”和“耕地非糧化”,才能牢牢守住我國18億畝耕地紅線,才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的“看得見山、望得見水,記得住鄉(xiāng)愁”的美景。當(dāng)規(guī)劃期2021年至2035年的“全國—省—地市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級國土空間規(guī)劃編制完成,統(tǒng)籌劃定落實(shí)了永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這“三條控制線”后,我國將真正實(shí)現(xiàn)“城是城”、“鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村”的美好藍(lán)圖,那不就是城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪現(xiàn)在說的城鄉(xiāng)分治嗎?)
第一,取消市縣分等,實(shí)行市縣脫鉤。打破市與市之間行政級別上的界限,不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市,使市與市之間同級。但可以增加直轄市數(shù)量,在現(xiàn)有的四個直轄市(北京市、上海市、天津市、重慶市)的基礎(chǔ)上,把成都市、廣州市、武漢市、南京市、杭州市、西安市、沈陽市、濟(jì)南市、長春市、哈爾濱市等10個副省級市和深圳市、大連市、青島市、廈門市、寧波市等5個計(jì)劃單列市,以及長沙市、鄭州市、昆明市、蘭州市、太原市、南昌市、福州市、貴陽市、南寧市、呼和浩特市、石家莊市、烏魯木齊市、銀川市、西寧市、海口市、拉薩市等16個省會或自治區(qū)首府城市和雄安新區(qū)、蘇州市、徐州市、汕頭市、溫州市、泉州市、煙臺市、唐山市、邯鄲市、洛陽市、南陽市、襄陽市、宜昌市、衡陽市、岳陽市、贛州市、遵義市、綿陽市、南充市、柳州市、蕪湖市、三亞市、吉林市、齊齊哈爾市、包頭市、大同市、曲靖市、寶雞市、天水市、喀什市、伊寧市、日喀則市、格爾木市、阿拉爾市、三沙市等35座地級市設(shè)為中央直轄市,共計(jì)70座城市為直轄市;取消地級市與縣(縣級市)之間、市轄區(qū)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間在行政區(qū)劃上的層級差別,使一般市與縣之間、市轄區(qū)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間同級。這樣,雖然市縣之間的功能和特點(diǎn)不同,但都是省(區(qū))分塊管理的行政區(qū)劃,都是處于省(區(qū))之下的第二級行政建制。同級行政建制上的每一行政單位,不論其大小一律平等,它們之間不存在誰管誰的問題,都統(tǒng)一由所屬的上一級行政單位即省(區(qū))管轄。市長、縣長雖然在實(shí)力、收入和聲望上相差懸殊,但行政級別卻相同。決定市縣政府公務(wù)員收入的是責(zé)酬掛鉤制,而不再是建制上的地級或縣級。實(shí)行市、縣同級,是實(shí)現(xiàn)市不再管縣、省(區(qū))直接管縣(市)的關(guān)鍵,還可以從根本上解決近年來出現(xiàn)的縣、市撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市熱問題。
第二,弱化市轄區(qū)建制,實(shí)現(xiàn)市的兩級政府與兩級管理的統(tǒng)一。可以有兩種方式,一是參照香港的“十八分區(qū)”模式設(shè)立市轄區(qū),市轄區(qū)不作為一級政府,而是城市人民政府的派出機(jī)構(gòu);二是將取消市轄區(qū),將城市的市區(qū)重新劃分為數(shù)量較多的片區(qū)管委會(管轄面積小于現(xiàn)在的市轄區(qū),大于街道辦事處)。從強(qiáng)化市的整體性管理出發(fā),首先應(yīng)主要按管轄的需要在市區(qū)內(nèi)設(shè)置市政府職能部門的分支機(jī)構(gòu),而且不同分支機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域可以不同;只有民政、衛(wèi)生和市政服務(wù)等部門按市轄區(qū)政府職能部門的形式設(shè)立。這既有利于將城市以塊塊為主和條條為輔的管理模式變?yōu)橐詶l條為主、塊塊為輔的管理模式,也有利于城市的整體管理。其次還應(yīng)適當(dāng)縮小市轄區(qū)的管轄幅度,增加市轄區(qū)的數(shù)量,使一個市的轄區(qū)由目前一般不足10個增至20~30個。取消目前市轄區(qū)下面的街道辦事處,變市轄區(qū)兩級管理為一級管理,并適當(dāng)擴(kuò)大市民自治組織——居民委員會的規(guī)模,充分發(fā)揮城市居民的自治作用。適當(dāng)縮小市的郊區(qū)范圍,變鄉(xiāng)(鎮(zhèn))歸市轄區(qū)管轄為市直接管轄。這有利于簡化市的管理層次,并由市統(tǒng)籌兼顧市轄區(qū)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),從而實(shí)現(xiàn)市的兩級政府和兩級管理的統(tǒng)一。
此外,如對其他的地級建制進(jìn)行同步改革,還可以理順地級行政建制。一是對處于虛實(shí)之間飄移不定的地區(qū)行政公署(7個地區(qū)和3個盟)應(yīng)予以全部撤銷,以無治所的派出專員制代之,以解決省直接管轄眾多的縣、市的問題;二是將處于地級層次的民族自治建制的自治州虛化(民族自治下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣),即參考海南省直接管自治縣的經(jīng)驗(yàn),將自治州不再作為行政建制,而只作為由各自治縣選派代表組成的專門負(fù)責(zé)咨詢、研究和協(xié)調(diào)民族自治事務(wù)的民族自治委員會。對于僅存在于內(nèi)蒙古自治區(qū)的盟(其實(shí)就是地區(qū)),也可以參照上述兩種措施予以解決。
其實(shí)撤銷地級市后的管理模式,完全可以參照新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)模式。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)是我國的省級行政區(qū),從兵師團(tuán)連層級來說是五級,即“省級——兵團(tuán)機(jī)關(guān),地級——14個師,縣級——149個團(tuán)場,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級——分場和營(已經(jīng)撤銷),村和社區(qū)級——連隊(duì)”;從建制行政區(qū)來說是四級,即“省級——兵團(tuán),縣級市——11個建制市,鎮(zhèn)級——58個建制鎮(zhèn)”。而兵團(tuán)實(shí)行“師市合一”和“團(tuán)鎮(zhèn)合一”后,形成了“省級——兵團(tuán),地廳級——師市,縣處級——團(tuán)鎮(zhèn)”,減少了行政管理層級。
圖四:新疆兵團(tuán)11個建制市和新疆自治區(qū)4個地級市
如按上述方案實(shí)施,《憲法》第30條第二款中的“較大的市分為縣,自治州分為縣、市”的變通性規(guī)定就可以撤銷,而第三款“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方”的規(guī)定仍予保留,只是自治州不再作為一級行政建制而已。總之,實(shí)行市縣同級、市縣脫鉤并由省區(qū)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治、發(fā)揮市縣的各自優(yōu)勢,也有利于實(shí)現(xiàn)省縣鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃基本格局的目標(biāo),達(dá)到理順行政區(qū)劃層次、提高行政效率、促進(jìn)行政體制改革之目的。
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《中華人民共和國憲法》明文規(guī)定,中華人民共和國行政區(qū)劃分為省級行政區(qū)、縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)級行政區(qū)三個級別;中國行政區(qū) 劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級。
指國家的行政區(qū)劃共分三個層次,每個層次的行政區(qū)設(shè)政府。中國行政區(qū)劃自辛亥革命建立中華民國之后,從憲法角度地方分為三個層次即:第一級:省級行政區(qū);第二級:縣級行政區(qū);第三級:鄉(xiāng)級行政區(qū)。
三級行政區(qū)劃指的是省、市、縣。
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崇川區(qū)滾動: ______[選項(xiàng)] A. 省、自治區(qū)、直轄市 B. 縣(自治區(qū)、市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村 C. 省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治州、自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)) D. 省(自治區(qū)、直轄市)、地區(qū)(自治州)、縣(自治縣、市)
崇川區(qū)滾動: ______[答案] 我國的三級行政區(qū)劃為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、縣級市)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)). 故答案為:*.
崇川區(qū)滾動: ______[選項(xiàng)] A. 省、縣、鄉(xiāng) B. 省、自治區(qū)、直轄市 C. 省、地、市 D. 國家、首都、省
崇川區(qū)滾動: ______ 省縣鄉(xiāng)
崇川區(qū)滾動: ______[選項(xiàng)] A. 省、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))三級 B. 省、地、縣三級 C. 省、縣、村三級 D. 縣、鄉(xiāng)、村三級
崇川區(qū)滾動: ______ 我國疆域遼闊,為了便于行政管理,有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié),全國的行政區(qū)劃基本分為省、縣、鄉(xiāng)三級,故選:C.
崇川區(qū)滾動: ______ 答案A 試題分析:我國的三級行政區(qū)劃指的是省、縣、鄉(xiāng). 考點(diǎn):本題考查我國行政區(qū)劃的知識. 點(diǎn)評:本題學(xué)生易錯的原因是受市級的影響,市級屬于縣級行政區(qū)劃.