土地整治: 農(nóng)地保護的一種方式 現(xiàn)階段土地整治促進農(nóng)地保護的途徑
(一)土地整治的內(nèi)涵
土地整治是土地資源開發(fā)和改良利用的綜合手段，是對土地資源及利用方式的再組織和再優(yōu)化的行為過程。由于土地資源的稀缺性，社會發(fā)展對土地資源需求的與日俱增，人地矛盾問題將會更加明顯和激烈，因此，高效、集約、生態(tài)利用土地資源成為當前乃至今后土地利用和管理的必然方向。土地整治通過借助各種技術(shù)手段對未利用土地進行開發(fā)、對破壞土地進行復(fù)墾、對低效土地進行整理，增加土地資源規(guī)模，提高土地資源質(zhì)量，改善土地資源利用結(jié)構(gòu)，對緩解人地矛盾的貢獻顯著。土地整治作為一種土地資源優(yōu)化利用的技術(shù)手段和行為，其必然會受到各國政府的青睞。研究資料顯示，早在1250年，德國的巴伐利亞州就出現(xiàn)了以地塊合并為主要內(nèi)容的土地整治實踐。
現(xiàn)階段我國的土地整治，按照政府部門的定義，是指土地整理開發(fā)復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的總稱(徐紹史，2009b)，是新時期中國政府緩解城市發(fā)展過程中建設(shè)用地規(guī)模供求矛盾的重要措施和手段。由于研究內(nèi)容和目標定位的不同，2008年之前，“土地整治”一詞在中國學(xué)術(shù)文獻、政府規(guī)定中較少出現(xiàn)。使用更多的是“土地整理”一詞，這是因為1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)使用了“土地整理”，正式確立了土地整理的法律地位。為了表述上的統(tǒng)一性，學(xué)者們多沿用《土地管理法》中“土地整理”這一名詞作為術(shù)語，代指“土地整理、開發(fā)和復(fù)墾”的總稱。盡管如此，也有部分學(xué)者和政府文件采用“土地開發(fā)整理”之類的名詞。由于土地整理與土地開發(fā)、復(fù)墾存在明顯差異，用“土地整理”或者“土地整理開發(fā)”來代指“土地整理、開發(fā)和復(fù)墾”，仍然缺乏說服力，也難免會產(chǎn)生誤解。為了更好地區(qū)分土地整理、開發(fā)和復(fù)墾三者之間的關(guān)系，更好地適應(yīng)我國土地整理新時期的發(fā)展需要，政府部門試圖用“土地整治”來代指“土地整理、開發(fā)和復(fù)墾”。
綜上所述，現(xiàn)階段中國土地整治的主要內(nèi)容之一就是指土地整理。我國土地整理實踐比較晚，加之土地整理對象的復(fù)雜性，學(xué)者們對土地整理的概念表述存在一定的差異，其中具有代表性的觀點主要有:
(1)在一定的地域內(nèi)，按土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃的要求，采用一定的措施和手段，調(diào)整土地利用關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)利用，提高土地資源的利用率和產(chǎn)出率，增加可利用土地的數(shù)量，確保經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大效益良性循環(huán)，包括土地開發(fā)和復(fù)墾，可指市地整理，也可指農(nóng)地整理。
(2)在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進行調(diào)整改造、綜合整治，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境的過程。
(3)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，采取一定的手段，對土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系進行重新規(guī)劃與調(diào)整，以提高土地利用率，實現(xiàn)土地利用目標，分為農(nóng)地整理和非農(nóng)地整理。農(nóng)地整理是在一定范圍內(nèi)，采取行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系、改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和生產(chǎn)率。
(4)按照土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀，采取行政、經(jīng)濟、工程、技術(shù)、法律等手段，通過對土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，對土地資源進行重新配置，以達到協(xié)調(diào)人地關(guān)系，提高土地利用效率，改善和保護生態(tài)環(huán)境，促進土地資源可持續(xù)利用與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的(高向軍，2003)。
(5)按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。這是《中華人民共和國土地管理法》第四十一條關(guān)于農(nóng)地整理的描述。
雖然各個概念定義的文字表述上各有不同，但內(nèi)涵基本一致，都將土地整理分為農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理;多偏向于農(nóng)用地整理，這與我國土地整理的實踐相符合;多具有綜合性，既包括土地整理，也包括復(fù)墾和開發(fā);土地整理的目標都是為了增加耕地數(shù)量，提高土地利用率與生產(chǎn)率，改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。綜合分析學(xué)者們的概念定義，無論從行為過程，還是行為目的，抑或行為結(jié)果來看，土地整理實質(zhì)上都是一種具有保護農(nóng)地特征的行為活動。
綜合以上分析，中國的土地整治主要是指對農(nóng)地的綜合治理，是按照土地開發(fā)整理規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，采取經(jīng)濟、行政、法律、工程、技術(shù)等手段，對田、水、路、林、村進行綜合整治，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境的活動，以達到保護農(nóng)地資源、促進農(nóng)地資源可持續(xù)利用與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。
(二)土地整治的目標
從宏觀戰(zhàn)略目標來看，我國土地整治主要是努力實現(xiàn)落實土地資源保障、糧食安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好與社會和諧等五個方面的國家目標，最終取得顯著的社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。
從微觀現(xiàn)實目標來看，我國土地整治主要目標是:①通過土地整治，改善土地利用結(jié)構(gòu)，增加耕地面積，實現(xiàn)耕地占補平衡和耕地總量的動態(tài)平衡，保障我國耕地資源的可持續(xù)利用;②通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，提高耕地質(zhì)量，改善土地生產(chǎn)條件，提高土地利用效率和產(chǎn)出率，提高糧食產(chǎn)能，保證我國糧食安全;③通過對閑置地、廢棄地的復(fù)墾，零散地歸并，節(jié)水工程建設(shè)等，促進水土資源的節(jié)約利用，實現(xiàn)國家建設(shè)節(jié)約型社會的戰(zhàn)略目標;④通過生態(tài)工程建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)平衡，實現(xiàn)我國土地利用的環(huán)境友好目標;⑤通過開展農(nóng)地治理和農(nóng)村居民點用地整治，大力開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村社區(qū)生活設(shè)施，提高農(nóng)村居住水平，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。
(三)土地整治的特征
土地整治是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有公共性、技術(shù)性、動態(tài)性、系統(tǒng)性、綜合性等特征。
土地整治是一項公共性極強的活動，政府將財政資金投資于農(nóng)村的土地整治項目，其目的并不是為了獲取直接的經(jīng)濟回報，而是為了獲取社會效益和生態(tài)效益。土地整治的公共性還體現(xiàn)在土地整治并不是為了個人或者企業(yè)服務(wù)的，而是為了廣大農(nóng)民群眾和全體公民服務(wù)的。通過對農(nóng)村道路、水利設(shè)施等維修和建設(shè)，土地整治可以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，這為提高農(nóng)民收入水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。通過農(nóng)居點的整理，土地整治可以完善生活設(shè)施，改善居住條件，提高居民的生活質(zhì)量;通過農(nóng)田平整、荒地開發(fā)、廢棄地復(fù)墾，土地整治可以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，從而保障國家糧食安全，滿足全體公民的基本生存需求等。
土地整治是一項非常復(fù)雜的工作，就土地整理而言，其工作程序包括項目區(qū)的選擇、項目規(guī)劃設(shè)計、項目工程建設(shè)，工程監(jiān)理和竣工驗收，整治后產(chǎn)權(quán)調(diào)整和項目評價以及工程管護等環(huán)節(jié)。整個建設(shè)過程涉及多種專業(yè)技術(shù)，如農(nóng)田水利、土地規(guī)劃、建筑設(shè)計、項目預(yù)算、生態(tài)工程、計算機制圖、GIS技術(shù)等。就土地復(fù)墾而言，其技術(shù)體系主要包括土地復(fù)墾規(guī)劃技術(shù)、土地復(fù)墾工程技術(shù)、土地復(fù)墾生物技術(shù)、復(fù)墾土地利用技術(shù)、效果評價技術(shù)和經(jīng)營與管理技術(shù)。如果沒有相關(guān)技術(shù)的支撐，土地整治工作就無法順利開展。
任何事物都處于不斷發(fā)展變化當中，土地整治動態(tài)性主要是指土地整治目的、任務(wù)和內(nèi)容會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展需要而不斷調(diào)整變化。這種動態(tài)變化特征可以通過土地整治的歷史發(fā)展規(guī)律來說明。如德國的土地整治發(fā)展大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，每一個階段土地整治的目標和主要內(nèi)容都有變化。第一階段是16世紀中葉～19世紀末，這個時期土地整理的目標是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，主要內(nèi)容是針對農(nóng)地分散、零碎的狀況，實施集中化，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，是簡單的土地整治;第二階段是20世紀初～50年代，這個時期的土地整治的目標是解決城市發(fā)展用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，主要內(nèi)容是配合城市建設(shè)進行土地整治和對大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打亂的地塊進行規(guī)則化;第三個階段是20世紀60年代以后，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡和生態(tài)環(huán)境不斷惡化，同時歐洲共同體農(nóng)產(chǎn)品過剩，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已退到次要地位，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量已經(jīng)不是土地整治的目的。如何利用農(nóng)業(yè)地整理來促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增強城市周邊生態(tài)效益、為居民提供休閑空間以及追求社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)等成為土地整治的主要目標。其主要內(nèi)容也轉(zhuǎn)變成促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、增加收入、保護和改善自然景觀和生態(tài)環(huán)境。
土地整治是一項系統(tǒng)工程，具有系統(tǒng)性。其系統(tǒng)性主要表現(xiàn)在:①土地本身就是一個很龐大的生態(tài)系統(tǒng)，包括動物、植物、微生物以及無機環(huán)境諸多相互作用、相互制約的因子，因此，土地整治過程中應(yīng)該全面考慮各個系統(tǒng)因子的特征、功能和效用。土地生產(chǎn)力的提高不能以犧牲土地生態(tài)系統(tǒng)健康為代價，要盡量保持和提高土地生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力。②土地整治工作的開展需要一套系統(tǒng)的程序，從項目可行性研究—項目規(guī)劃設(shè)計—項目區(qū)實地勘查—項目實施、監(jiān)管和驗收—項目營運與管護等，每個步驟都是土地整治系統(tǒng)工作不可缺少的重要部分，各個環(huán)節(jié)之間相互影響、相互制約。
土地整治的綜合性主要表現(xiàn)在:①土地整治不是某一門學(xué)科知識能夠完全支撐的，而需要綜合運用土地規(guī)劃、農(nóng)田水利、工程預(yù)算、工程建筑、計算機技術(shù)等各學(xué)科知識。以土地整治規(guī)劃設(shè)計為例，收集資料時就要涉及土地資源狀況、土壤性質(zhì)、作物種植結(jié)構(gòu)、地形、氣候、水資源、自然災(zāi)害、項目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況等方面信息，這些都需要具備相關(guān)學(xué)科知識背景。②土地整治工作也不是某一個部門能夠獨立完成的，土地整治過程中需要多部門合作，涉及土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、氣象、環(huán)保、財政等多個部門。如編制土地整治規(guī)劃時，應(yīng)走訪建設(shè)、環(huán)保、水利、交通、農(nóng)業(yè)等多個部門，獲取村鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等圖文信息，分析其對土地整治的影響。土地整治工作的綜合性決定了土地整治過程中應(yīng)樹立起全局的觀念，對各方面因素進行綜合考慮，避免造成工作上的失誤。
(四)土地整治的作用
土地整理通過對現(xiàn)有低效、無序利用農(nóng)地進行整理，調(diào)整農(nóng)地利用形狀，減少田坎面積，擴大有效農(nóng)地面積;土地開發(fā)通過對未利用的荒地資源進行開發(fā)利用，新增農(nóng)地面積;土地復(fù)墾通過對生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷、壓占和自然災(zāi)害造成的破壞、廢棄土地進行整治，恢復(fù)土地利用狀態(tài)，將其復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，增加農(nóng)地面積，這些都說明土地整治能夠增加有效農(nóng)地面積。
農(nóng)地質(zhì)量是構(gòu)成農(nóng)地的各種因素和環(huán)境條件狀況的綜合，表現(xiàn)為農(nóng)地生產(chǎn)能力的高低、農(nóng)地環(huán)境狀況的優(yōu)劣以及農(nóng)地產(chǎn)品質(zhì)量的高低。按照內(nèi)涵的深化程度，可以將農(nóng)地質(zhì)量分為自然質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟質(zhì)量三個部分。其中，自然質(zhì)量主要是指由農(nóng)地的光熱、土壤、水分、坡度等自然條件決定的農(nóng)地生產(chǎn)能力。土地整治通過地面平整、剝土培肥、灌溉工程，可以改變農(nóng)地的坡度、增加土壤肥力和水分含量，從而提高農(nóng)地質(zhì)量，增加農(nóng)地產(chǎn)出。
在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)田分配主要是以村集體為單位，按照“人人平等”的公平原則，以人口數(shù)量為依據(jù)。村民都有權(quán)獲得一塊口糧田，每個勞動力都可以獲得一塊責任田。隨著農(nóng)村人口不斷增加，有限的耕地資源越分越細，有些地方按照優(yōu)劣地搭配均分，地塊就更碎小。加之，家庭責任承包期一般在15年以上，導(dǎo)致農(nóng)地的適時集中和規(guī)模經(jīng)營非常困難。土地整治借助工程手段，改變原有農(nóng)地格局，合并零星地塊，減少田埂面積，調(diào)整土地權(quán)屬，適度擴大田塊面積，有利于實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。
土地整治通過土地平整工程、灌溉排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程等，能夠擴大田塊耕種面積、提高耕地的灌溉和排洪效率、改善機械運作和農(nóng)作物運輸效率、減少農(nóng)地的水土流失面積、增強農(nóng)田的防沙抗風能力，最終使得農(nóng)地綜合生產(chǎn)條件得到改善。
農(nóng)田景觀是指田塊形態(tài)以及地面農(nóng)作物和綠色植物構(gòu)成的一種整齊而有規(guī)律的美的景象。土地整治，打破原有農(nóng)田的零碎無序狀態(tài)，將細小和不規(guī)則地塊合并成整齊而有規(guī)則的大地塊，從視覺上增加了農(nóng)田斑塊的美感;通過農(nóng)田周圍以及灌排渠道沿岸綠化整理，形成一定的景觀廊道;通過農(nóng)作物類型搭配以及品種改良，形成一定的景觀基質(zhì)。土地整治中的農(nóng)田景觀格局規(guī)劃設(shè)計，有助于美化農(nóng)田景觀。
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