我國央行金融監(jiān)管的歷程 金融監(jiān)管發(fā)展歷史
中國銀監(jiān)會銀行監(jiān)管三部副處長 易 華
20世紀80年代以來，隨著金融業(yè)務綜合化的不斷發(fā)展，全球范圍內(nèi)越來越多的國家開始重新審視本國的金融監(jiān)管體制是否仍然適用，并采取措施進行了相應調(diào)整和完善。這一問題在我國同樣有著現(xiàn)實的緊迫意義。剛剛結束的黨的十七大提出要進一步“加強和改進金融監(jiān)管，防范和化解金融風險”，本文結合學習領會十七大精神，從回顧20世紀90年代以來全球金融監(jiān)管體制的發(fā)展變化入手，介紹了目前主要金融監(jiān)管體制安排及其利弊，最后，在介紹分析我國金融監(jiān)管體制發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和存在問題的基礎上，提出了完善我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的政策建議。
一、20世紀90年代以來全球金融監(jiān)管體制的發(fā)展變化
20世紀90年代以來，金融市場發(fā)展的一個顯著特點是，在國際化浪潮推動下，跨國金融集團日漸崛起和強大，傳統(tǒng)的三大金融領域(銀行、保險和證券)及金融產(chǎn)品之間的界線日漸模糊，很多國家紛紛通過修改金融法律法規(guī)回歸綜合經(jīng)營。與此相適應，越來越多的國家開始調(diào)整和改革本國金融監(jiān)管體制。
各國所采取的主要調(diào)整或改革措施可以概括為：1、轉向統(tǒng)一金融監(jiān)管(這些國家往往采取全能銀行模式)，或者將兩個主要監(jiān)管機構進行合并，如逐步實現(xiàn)銀行與保險、銀行與證券或證券與保險之間的監(jiān)管統(tǒng)一(半統(tǒng)一監(jiān)管)；2、保留傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，但根據(jù)金融集團的出現(xiàn)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新做適當調(diào)整，如采取牽頭監(jiān)管、“傘”式監(jiān)管或主監(jiān)管制；3、采取功能監(jiān)管模式，即依照金融穩(wěn)定、審慎監(jiān)管、市場行為、競爭監(jiān)管四大主要金融監(jiān)管領域劃分監(jiān)管職能，如雙峰監(jiān)管模式的出現(xiàn)。根據(jù)國際貨幣基金組織對全球85個主要國家和地區(qū)所作的調(diào)查，截至2004年底，實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家29個，占比33%，主要為歐洲國家；實行半統(tǒng)一監(jiān)管的國家21個，占比26%；實行分業(yè)監(jiān)管的國家35個，占比41%。
國際學術界對很多國家選擇統(tǒng)一監(jiān)管的原因進行了案例和實證研究，發(fā)現(xiàn)除了為適應本國金融綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢外，選擇統(tǒng)一監(jiān)管的因素還包括：(1)中央銀行參與監(jiān)管的程度。研究表明，中央銀行參與監(jiān)管程度越高，實行統(tǒng)一監(jiān)管的可能性越小；(2)本國經(jīng)濟規(guī)模。經(jīng)濟規(guī)模越小的國家，選擇統(tǒng)一監(jiān)管的可能性越大；(3)近期金融危機的影響。這主要反映在亞洲國家，1997年～1998年亞洲金融危機之后，以韓國和日本為代表的一些亞洲國家開始檢討其金融結構和金融監(jiān)管體系，并逐步轉向統(tǒng)一監(jiān)管體制；(4)一國的法律制度。以德國和斯堪的納維亞半島國家為代表的大陸法國家選擇統(tǒng)一監(jiān)管的可能性更大。
此外，各國金融監(jiān)管體制的調(diào)整也充分反映了金融監(jiān)管理念的新發(fā)展。其中，風險監(jiān)管和功能監(jiān)管理念在一定程度上影響了一些國家金融監(jiān)管體制的調(diào)整。
二、主要金融監(jiān)管體制介紹和利弊分析
從目前看，經(jīng)發(fā)展演變和調(diào)整后的全球金融監(jiān)管體制主要可分為以下三類：統(tǒng)一監(jiān)管模式、分業(yè)監(jiān)管模式和雙峰監(jiān)管模式。就金融經(jīng)營體制與監(jiān)管體制的對應關系來說，目前國際上主要有四種對應模式：分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管，如我國和法國；分業(yè)經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管，如韓國；綜合經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管，如美國；綜合經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管，如新加坡、英國、日本等。短期來說，金融監(jiān)管體制與金融經(jīng)營體制未必一定完全對應，但長期看還是應該相對應。
(一)統(tǒng)一監(jiān)管模式及其利弊
統(tǒng)一監(jiān)管模式指由一個機構統(tǒng)一負責至少對銀行、證券、保險三大主要金融領域的審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管主要是為了適應金融業(yè)務綜合化的發(fā)展趨勢而產(chǎn)生，也是全球金融監(jiān)管體制的發(fā)展趨勢。統(tǒng)一監(jiān)管的典型代表國家為新加坡和英國。
新加坡是最早實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家(1984年)，也是最為統(tǒng)一的國家，即由一個機構(新加坡金融服務局，MAS)負責所有金融監(jiān)管領域，履行相當于我國“一行三會”的職能。英國和新加坡相似，由英國金融服務局(FSA)實施對所有金融機構的審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管，區(qū)別在于英國的中央銀行與金融監(jiān)管機構相分離，不承擔微觀監(jiān)管責任，但負責貨幣穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，同時承擔外匯、期貨和貴金屬交易方面的監(jiān)管。
統(tǒng)一監(jiān)管的主要好處在于：有利于管理和控制整個金融體系的風險；有利于獲得監(jiān)管的規(guī)模效益，降低監(jiān)管成本；有利于提高監(jiān)管質量和監(jiān)管一致性，減少多重監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管在監(jiān)管金融集團時優(yōu)勢尤為明顯，有利于全面評估整個集團的風險，實現(xiàn)有效并表監(jiān)管。
統(tǒng)一監(jiān)管的弊端在于：由于不同領域風險不同，監(jiān)管目標并不一致，如果不對監(jiān)管目標加以清晰界定，其監(jiān)管效率甚至可能低于分業(yè)監(jiān)管；原有分業(yè)監(jiān)管帶來的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)等可能導致監(jiān)管合力難以形成，不能達到預期的監(jiān)管一致性和效率；缺乏監(jiān)管競爭，易導致官僚主義；可能產(chǎn)生道德風險并蔓延到整個金融領域；難以培養(yǎng)專業(yè)領域的金融監(jiān)管人才。
(二)分業(yè)監(jiān)管模式及其利弊
分業(yè)監(jiān)管模式建立在機構監(jiān)管的基礎上。其基本框架是：銀行、證券、保險三大主要金融領域分別設立專業(yè)監(jiān)管機構，負責全面監(jiān)管(包括審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管)。
分業(yè)監(jiān)管的主要好處在于：監(jiān)管分工明確，能較好地避免危機的連鎖反映；能夠集中精力監(jiān)管某一個特定機構或領域，有利于提高監(jiān)管專業(yè)化程度。弊端在于：第一，監(jiān)管機構權力交叉重疊，金融法規(guī)不統(tǒng)一，降低了監(jiān)管效率和監(jiān)管一致性；第二，管理分散容易形成監(jiān)管“真空”。這主要體現(xiàn)在對金融集團的監(jiān)管，難以全面把握集團整體風險。如果各監(jiān)管主體之間未能建立有效的信息共享制度，易導致監(jiān)管套利行為。
我國是分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的代表國家。有些國家在回歸綜合經(jīng)營后，依然實行分業(yè)監(jiān)管，但根據(jù)需要做出一些改進，實現(xiàn)某種程度上的統(tǒng)一，如美國的“傘”式監(jiān)管。
美國1999年頒布《金融服務現(xiàn)代化法》，允許通過金融控股公司同時從事銀行、證券、基金、保險與商人銀行等業(yè)務。為適應此變化，美國在改進原有分業(yè)監(jiān)管體制的基礎上，形成了獨有的“傘”式監(jiān)管模式，主要體現(xiàn)在對金融控股公司的監(jiān)管上：即指定聯(lián)儲為金融控股公司的傘式監(jiān)管人(umbrella supervisor)，負責對金融控股公司的綜合監(jiān)管；同時，金融控股公司附屬各類金融機構按所經(jīng)營業(yè)務的種類而非機構類型接受不同行業(yè)主要監(jiān)管人的監(jiān)管(被稱為功能監(jiān)管人)。傘式監(jiān)管人與功能監(jiān)管人必須相互協(xié)調(diào)，共同配合。為避免重復與過度監(jiān)管,傘式監(jiān)管人的權力受到限制,也就是說，聯(lián)儲必須尊重功能監(jiān)管人的權限，一般不得直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機構，而應盡可能采用功能監(jiān)管人的檢查結果。在未得到功能監(jiān)管人同意的條件下,聯(lián)儲不得要求非銀行類機構向瀕臨倒閉的銀行注入資本;當控股公司或經(jīng)營非銀行業(yè)務的子公司威脅銀行業(yè)務子公司穩(wěn)定性時，聯(lián)儲有權干預。通過這種特殊的監(jiān)管安排，金融控股公司的穩(wěn)健性與效率可以得到一定保障。但這種模式過于多邊分散，是由美國監(jiān)管體制復雜多層的歷史和雙軌銀行制(聯(lián)邦注冊和州注冊銀行，其中聯(lián)儲負責監(jiān)管聯(lián)邦銀行)決定的，如果不能建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，很容易造成職責不明，監(jiān)管扯皮等弊端。此外，也使美聯(lián)儲成為唯一一家能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的機構，監(jiān)管職能進一步集中整合到中央銀行，容易造成監(jiān)管壟斷。
(三)“雙峰”監(jiān)管模式及其利弊
雙峰監(jiān)管建立在功能監(jiān)管基礎上，也就是根據(jù)金融監(jiān)管的兩大主要功能領域，即審慎監(jiān)管(這里的審慎監(jiān)管也包括宏觀監(jiān)管)和市場行為監(jiān)管進行監(jiān)管。這種監(jiān)管一般設置兩類監(jiān)管機構，一類負責對所有金融機構的審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風險(從這個角度上講，雙峰監(jiān)管也是一種統(tǒng)一監(jiān)管)；另一類負責對所有金融機構的信息披露和市場行為進行監(jiān)管，故這種模式被稱為“雙峰”模式，代表國家為澳大利亞。
澳大利亞自1998年7月開始實行新的監(jiān)管體制。其具體安排是，澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)負責對包括銀行、證券和保險公司在內(nèi)所有金融機構的審慎監(jiān)管；澳大利亞證券投資委員會(ASIC)負責所有金融機構的信息披露和市場行為監(jiān)管。中央銀行專司貨幣政策職能，不參與金融機構的監(jiān)管。此外，協(xié)調(diào)監(jiān)管機構和中央銀行的職責歸財政部。
雙峰監(jiān)管的好處在于：較好地解決了審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管兩大監(jiān)管目標之間的內(nèi)在沖突，能夠保證各自監(jiān)管領域內(nèi)監(jiān)管的一致性，同時避免不同監(jiān)管部門之間的職能交叉。與分業(yè)監(jiān)管相比，降低了監(jiān)管機構之間的協(xié)調(diào)成本和難度，與統(tǒng)一監(jiān)管相比，在一定程度上保留了監(jiān)管機構之間的競爭和制約關系。弊端在于：可能存在監(jiān)管上的“灰色區(qū)域”，也沒有考慮到不同金融機構之間的差異，難以有效針對不同金融機構的特點采取相應的監(jiān)管措施。
(四)中央銀行在金融監(jiān)管中的作用
除了統(tǒng)一或分業(yè)，金融監(jiān)管體制的差別還體現(xiàn)在中央銀行是否參與金融監(jiān)管。業(yè)界普遍認同的觀點是，中央銀行應該參與宏觀監(jiān)管，維護整個金融體系的穩(wěn)定，同時承擔最后貸款人職責。但在中央銀行是否應該參與單個金融機構的微觀監(jiān)管，參與程度和方式問題上，依然存在較大爭議。這一爭議無論在統(tǒng)一監(jiān)管模式還是分業(yè)監(jiān)管模式下都存在。世界銀行和國際貨幣基金組織2005年的評估報告中指出，如果建立一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，則該機構從中央銀行分離的可能性非常大。事實上，目前大多數(shù)實行統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家都分離了中央銀行的微觀監(jiān)管職能。當然，仍有不少經(jīng)合組織國家(OECD國家)的中央銀行參與金融監(jiān)管，而在非OECD國家，絕大多數(shù)中央銀行仍然參與金融監(jiān)管。
中央銀行參與微觀監(jiān)管同樣存在利弊兩方面。其主要好處在于，一是貨幣政策與銀行監(jiān)管具有較強相關性，有利于信息交流和政策協(xié)調(diào)。二是有利于發(fā)揮最后貸款人職能。如果中央銀行不承擔監(jiān)管職責，沒有掌握必要的監(jiān)管信息，那么在進行援助時就會進退兩難。
其主要弊端在于：第一，貨幣政策和銀行監(jiān)管之間存在利益沖突。一般說來，貨幣政策是逆經(jīng)濟周期操作，而監(jiān)管政策則有順經(jīng)濟周期操作的性質，這是二者沖突的根源所在。第二，同時擔任銀行監(jiān)管人和最后貸款人可能產(chǎn)生道德風險。作為銀行監(jiān)管者，為了在可能的金融危機中不成為被指責的對象，在承擔最后貸款人職責時往往存在過度借貸傾向，從而引發(fā)道德風險問題，也具有通貨膨脹效應。
從各國情況看，中央銀行監(jiān)管職能的整合與分離都只是相對而非絕對的，其區(qū)別僅僅在于運用正式還是非正式的監(jiān)管權力。無論采用何種方式，金融監(jiān)管者和負責金融穩(wěn)定者都必須進行深度合作。事實上，中央銀行無論是壟斷金融監(jiān)管職能還是完全脫離金融監(jiān)管，都是不現(xiàn)實的。
三、關于金融監(jiān)管體制的幾點結論和啟示
縱觀各國關于金融監(jiān)管體制的理論探討和實踐選擇，可以得出以下一些初步結論：
第一，各種金融監(jiān)管體制均有利弊，并不存在一個普遍適用的最優(yōu)體制。理論上講，盡管金融監(jiān)管體制對監(jiān)管有效性有著重要意義，但它只是為有效監(jiān)管提供良好環(huán)境，本身并不能確保監(jiān)管的有效性。
第二，一國金融監(jiān)管體制的選擇必須考慮本國國情和經(jīng)濟、金融的發(fā)展狀況，同時充分考慮一國的金融發(fā)展歷史、文化和現(xiàn)有法律體系。金融監(jiān)管體制的選擇與本國金融體系結構(銀行、保險和資本市場的各自發(fā)達程度和相對重要性)以及金融機構的特點(分業(yè)經(jīng)營或綜合經(jīng)營、金融集團的發(fā)育程度)高度相關。
第三，任何國家必須全面分析金融監(jiān)管體制調(diào)整所帶來的成本收益，包括調(diào)整過程本身蘊涵的風險。在操作過程中需要審慎推進，避免對金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
盡管不存在普適性的最優(yōu)模式，一般說來，良好的金融監(jiān)管體制需要具備如下特點：
首先，能夠確保金融監(jiān)管目標明確，運作獨立，覆蓋所有金融機構(包括金融集團)和功能領域，有效應對現(xiàn)有金融體系的各種風險，并能適應金融體系的不斷發(fā)展。
其次，能夠兼顧監(jiān)管效率(以最低的成本達成目標)和監(jiān)管有效性(能夠實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標)。也就是說，一方面，各監(jiān)管機構之間分工明確，不存在過多交叉監(jiān)管和重復監(jiān)管；另一方面，不存在重大監(jiān)管真空。
第三，金融調(diào)控和金融監(jiān)管、以及不同金融監(jiān)管機構之間能夠建立良好的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
最后，能夠有效避免監(jiān)管機構自身的道德風險。
四、我國金融監(jiān)管體制發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和存在問題
(一)我國金融監(jiān)管體制發(fā)展歷程和現(xiàn)狀
我國金融監(jiān)管體制有自己獨特的發(fā)展路徑。20世紀80年代中期以后，我國商業(yè)銀行開始出現(xiàn)跨行業(yè)經(jīng)營的競爭局面，很多商業(yè)銀行設有自己的信托、投資和證券公司。中國人民銀行作為全國金融事業(yè)管理機關，負責全面管理金融機構與金融市場，包括管理股票和債券。同時，作為國家證券主管機關，負責證券發(fā)行、上市的審批。保險監(jiān)管職能也一直由中國人民銀行承擔。這一時期，形成事實上綜合經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管格局。
1992年10月，國務院決定成立國務院證券委員會(簡稱證券委)和證券監(jiān)督管理委員會(即證監(jiān)會)。根據(jù)證券市場發(fā)展的實際情況，國務院對證監(jiān)會和中國人民銀行在證券經(jīng)營機構監(jiān)管方面的職責進行了明確分工，形成了由中國人民銀行和證監(jiān)會共同對證券市場實施監(jiān)管的體制。
1995年，我國正式確立分業(yè)經(jīng)營體制(此時國際上已開始從分業(yè)經(jīng)營向綜合經(jīng)營的轉變)。之后，分業(yè)監(jiān)管體制不斷完善。1997年11月，中央金融工作會議提出建立和健全“集中統(tǒng)一”的證券市場監(jiān)管體制。1998年6月，中國人民銀行將證券市場監(jiān)管職責全部移交證監(jiān)會，真正形成了銀行與證券的分業(yè)監(jiān)管。1998年11月，中國保險監(jiān)督委員會成立，使保險監(jiān)管從中國人民銀行金融監(jiān)管體系中獨立出來。至此，人民銀行分離了證券、保險監(jiān)管職能，但保留了銀行業(yè)監(jiān)管職能。2003年3月，十屆全國人大一次會議通過了關于國務院機構改革方案的決定,將中國人民銀行對銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構的監(jiān)管職能分離出來，并與中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行(4.15,0.01,0.24%)業(yè)監(jiān)督管理委員會。至此，我國正式完成了分業(yè)監(jiān)管體制的構建，形成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會(以下簡稱“三會”)共同負責金融微觀監(jiān)管，人民銀行負責金融穩(wěn)定的監(jiān)管體制。
可以說，我國從統(tǒng)一監(jiān)管走向分業(yè)監(jiān)管是當時經(jīng)濟與金融發(fā)展的歷史背景所決定的，符合我國國情。總的說來，目前我國金融監(jiān)管體制分工明確，這種專業(yè)化的監(jiān)管體制與我國嚴格分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀是基本相適應的。
(二)存在的主要問題
我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制也存在一些問題，迫切需要加以完善。這些問題既有現(xiàn)有體制和分業(yè)模式的固有弊端，也有由于金融市場不斷發(fā)展而產(chǎn)生的新挑戰(zhàn)。主要包括：
1、隨著金融業(yè)務不斷創(chuàng)新，業(yè)務交叉不斷增多，以及綜合經(jīng)營試點的推進，嚴格分業(yè)監(jiān)管的效率在逐漸降低，監(jiān)管真空和重復監(jiān)管并存，監(jiān)管一致性問題也日漸突出，尤其體現(xiàn)在對金融控股公司和交叉性金融業(yè)務的監(jiān)管上。銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)三大金融業(yè)進行監(jiān)管，不同機構需向不同監(jiān)管部門申請業(yè)務許可，執(zhí)行不同的監(jiān)管標準，即使是同一業(yè)務，也需獲得不同部門的許可，重復監(jiān)管現(xiàn)象突出。與此同時，銀行、信托、證券和保險業(yè)務的日漸趨同，削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務基礎，不可避免地造成監(jiān)管的真空與沖突。在涉及審批權力的地帶呈現(xiàn)權力設置的重復和資源控制的重復，在涉及責任追究的地帶呈現(xiàn)監(jiān)控真空和問題處置的真空。
2、金融業(yè)開放缺乏整體戰(zhàn)略，單純的分業(yè)監(jiān)管無法對外資金融機構實施有效監(jiān)管。主要外資金融機構都實行集團化綜合經(jīng)營模式，盡管其在華機構也必須遵循我國的分業(yè)經(jīng)營制度，但其同一主體可分別進入我國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，在華機構通過與總部的前后臺配合，以“前臺分業(yè)，后臺混業(yè)”模式實現(xiàn)實際上的綜合經(jīng)營，在我國實現(xiàn)跨行業(yè)持股、跨行業(yè)經(jīng)營和分銷產(chǎn)品的目的。目前的分業(yè)監(jiān)管體制無法對上述外資金融集團實行有效監(jiān)管，難以全面把握外資金融集團在我國的發(fā)展和風險現(xiàn)狀，也難以形成監(jiān)管合力。
3、中央銀行的職責和作用仍有待進一步明確。中央銀行目前承擔了多種監(jiān)管職責，主要包括：金融宏觀調(diào)控職責，負責制定貨幣政策和維護貨幣穩(wěn)定；宏觀監(jiān)管職責，負責金融體系穩(wěn)定，監(jiān)管權力覆蓋包括銀行、證券、保險在內(nèi)的所有金融領域；最后貸款人職責，負責支付系統(tǒng)穩(wěn)定。此外，央行實際上仍保留了部分微觀監(jiān)管權，包括：負責銀行間同業(yè)拆借、銀行間債券和銀行間外匯市場的監(jiān)管；根據(jù)履行職責的需要,有權要求銀行業(yè)金融機構報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務會計、統(tǒng)計報表和資料；根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要,可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。當銀行業(yè)金融機構出現(xiàn)支付困難,可能引發(fā)金融風險時,經(jīng)國務院批準,有權對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。
應該指出的是，由于我國體制上的原因，央行通過行使最后貸款人職責，事實上已經(jīng)成為某些銀行的所有者，這與其宏觀監(jiān)管職責是沖突的。
4、銀行監(jiān)管和金融穩(wěn)定職責之間需要進一步明確和合作。不可否認，這兩種職責之間關系密切。二者在職責分工明確并建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制的前提下是可以分設的。但從目前我國情況看，一方面央行依然保留有部分微觀監(jiān)管職能，沒有最終消除金融監(jiān)管與貨幣政策傳導之間存在的內(nèi)生性沖突，同時導致銀監(jiān)會和央行存在一定的職責交叉之處，典型例子如兩家同時要求被監(jiān)管機構上報同樣信息。另一方面，兩家并沒有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期溝通協(xié)調(diào)的機制，更重要的是，沒有明確當支付危機發(fā)生時監(jiān)管合作模式的具體架構和程序，因此也回避不了監(jiān)管重復和監(jiān)管弱化問題。
5、監(jiān)管協(xié)調(diào)機制有待健全和加強，監(jiān)管機構之間溝通不足、 信息共享程度低的問題較為突出。監(jiān)管協(xié)調(diào)性差是分業(yè)監(jiān)管體制的固有弊端，加之我國特有的行政體制和行政文化，導致三家監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管機構和中央銀行等宏觀調(diào)控部門之間的協(xié)調(diào)難度大，效果差。這些部門均為獨立的正部級單位，自成系統(tǒng)，各司其職，條塊分割，易形成部門利益，造成監(jiān)管真空和磨擦，給跨業(yè)違規(guī)以可乘之機。此外，當發(fā)現(xiàn)問題時，由誰牽頭，由誰做出最終決定等，都有一定難度。隨著金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營的進一步發(fā)展，這些問題將更為突出，并嚴重影響監(jiān)管效率的提高。
五、完善現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的政策建議
今年1月份召開的中央金融工作會議已經(jīng)明確提出要在繼續(xù)實行銀行、證券、保險業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制的前提下，完善金融監(jiān)管體制機制。應該說，這一思路與我國目前的金融發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀是相適應的：首先，雖然綜合經(jīng)營已成為難以逆轉的全球化趨勢，但難以一蹴而就。不難想象，經(jīng)歷較長時間嚴格分業(yè)經(jīng)營的我國，在轉向完全的綜合經(jīng)營之前，必然有一個較長的“準綜合經(jīng)營”時期，這也意味著我國不可能在短時間內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。其次，經(jīng)歷了多次機構改革，我國于2003年才最后形成目前的金融監(jiān)管體制，短時間內(nèi)恢復原體制既不現(xiàn)實也不可行。這種監(jiān)管機構的“才分即合” 將帶來與機構變更相關的法律、文書的修訂和內(nèi)部的整合，使得新機構至少在最初運轉的幾年難以較好地履行監(jiān)管職責，必然產(chǎn)生一定的風險與效率損失。無論對整個社會還是金融業(yè)而言，體制性變革的風險往往是最大的風險，涉及資源重組、機構變革、社會觀念更新等諸多方面，需慎重行事。
因此，我國應結合國情和金融監(jiān)管現(xiàn)狀，目前階段，應在繼續(xù)實行現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制前提下，盡快明確對金融控股公司的監(jiān)管安排，著力于完善金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作機制。從長遠看，應在穩(wěn)妥推進我國金融業(yè)綜合經(jīng)營試點的基礎上，根據(jù)市場發(fā)展需要，在對法律法規(guī)進行修改和完善的前提下，逐步探索可能的統(tǒng)一監(jiān)管體制。
基于上述考慮，我們認為，當務之急應該采取以下措施來加強和完善現(xiàn)有金融監(jiān)管體制：
(一)明確對金融控股公司的監(jiān)管安排
我國在十六屆五中全會已經(jīng)明確提出穩(wěn)步推進綜合經(jīng)營試點。業(yè)界普遍認為，根據(jù)我國金融發(fā)展實際，金融控股公司應成為我國金融機構實行綜合經(jīng)營的理想組織形式選擇。難以對跨業(yè)經(jīng)營的金融控股公司實施有效監(jiān)管正是分業(yè)監(jiān)管的主要弊端所在。因此，在目前繼續(xù)實行分業(yè)監(jiān)管的前提下，必須對現(xiàn)有監(jiān)管體制進行適當微調(diào)，盡快明確對金融控股公司的監(jiān)管制度安排，以適應現(xiàn)階段金融業(yè)務創(chuàng)新和金融控股公司發(fā)展的需要。
統(tǒng)一監(jiān)管體制下，由于監(jiān)管機構只有一個，基本不存在對金融控股公司監(jiān)管權歸屬的爭議。分業(yè)監(jiān)管體制下對金融控股公司的監(jiān)管從國際上看目前有以下安排：一是如前所述的美國“傘”式監(jiān)管，由央行負責；二是主監(jiān)管制或牽頭監(jiān)管，法國做出了類似安排，即對金融控股公司內(nèi)相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管，而對金融控股公司的集團公司可依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構負責。我們建議考慮實行主監(jiān)管制，這一制度事實上已經(jīng)寫入“三會”簽署的金融監(jiān)管分工合作備忘錄，但需要國務院盡快對此加以正式明確。
可以說，主監(jiān)管制與我國目前金融發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀基本適應。理由如下：
1、從體制變遷角度講，是一種成本較低的制度安排。
我國2003年剛剛分離央行的銀行監(jiān)管職能，央行原有的銀行微觀監(jiān)管人員全部成建制轉移到銀監(jiān)會，短時間內(nèi)重新承擔微觀監(jiān)管職能，在人員、系統(tǒng)建設等方面都需要再度投入資源。同時，機構內(nèi)部管理的整合難度也不容忽視。而美國“傘”式監(jiān)管一個不可忽視的前提是，美聯(lián)儲一直承擔著對聯(lián)邦注冊銀行的監(jiān)管職責。
2、與我國金融控股公司發(fā)育現(xiàn)狀相適應。
我國金融控股公司的發(fā)育目前尚處于雛形階段，其業(yè)務交叉性和復雜程度還有一個逐步的發(fā)展過程。主監(jiān)管制能夠應對監(jiān)管我國金融控股公司的挑戰(zhàn)。大多數(shù)金融集團如中信集團、光大集團、平安集團等，往往是以某個金融機構(主要是商業(yè)銀行、保險公司)作為投資主體跨行業(yè)投資設立其他金融機構，集團還存在著具有明顯比較優(yōu)勢的主業(yè)，投資新機構從事其他業(yè)務更多是基于范圍經(jīng)濟和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經(jīng)營，無論在規(guī)模還是業(yè)務融合程度上都很低。
3、“三會”有能力承擔各自領域的主監(jiān)管責任。
經(jīng)過較長時間的運作，“三會”在各自領域都積累了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗和相當程度的監(jiān)管技能，并逐步向國際標準接軌。以銀監(jiān)會為例(我國金融體系中銀行業(yè)占金融資產(chǎn)90%以上的事實，決定了銀行將成為設立金融控股公司的主要參與者。如果按照主監(jiān)管制設想，銀監(jiān)會將承擔主要的監(jiān)管責任)，在繼承吸收央行原有監(jiān)管經(jīng)驗和技能的基礎上，銀監(jiān)會在監(jiān)管制度建設、監(jiān)管理念確立、監(jiān)管手段改進和提高監(jiān)管有效性方面取得了實質性進展，能夠有效實施對商業(yè)銀行的資本充足率、流動性、貸款集中度和關聯(lián)交易的監(jiān)管，已和多個國家、地區(qū)簽署了銀行監(jiān)管合作備忘錄，開發(fā)建設了覆蓋所有銀行業(yè)機構的以風險為本的監(jiān)管信息系統(tǒng)，有能力承擔對金融控股公司的監(jiān)管職責。
4、道德風險是央行承擔金融控股公司監(jiān)管職責的最主要風險。
央行也可以成為金融控股公司監(jiān)管者的潛在人選，而且央行承擔這一職責有其合理性，但同時也存在很大弊端，突出體現(xiàn)在：首先，對我國而言，造成了體制變革上的過大波動性和反復性；其次，將進一步加劇央行和銀監(jiān)會之間的職能交叉；最后，也最值得關注的是，將加劇央行自身的道德風險。如前所述，央行事實上已經(jīng)集中了很多金融監(jiān)管職責，如果再加上監(jiān)管金融控股公司的職責，容易導致以下風險：一是金融安全網(wǎng)的外溢；二是導致非銀行業(yè)務風險蔓延到銀行業(yè)務；三是打破目前業(yè)已形成的各金融監(jiān)管機構之間的競爭和制約關系，造成央行監(jiān)管權力過大，從而引起相應的責任機制問題。
(二)健全和強化分類監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制
黨的十七大明確提出要“健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制”，無論是從降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管有效性的角度，還是從應對新型業(yè)務、交叉業(yè)務監(jiān)管挑戰(zhàn)的角度，目前都迫切需要健全和強化分類監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。這一機制的建立可以考慮以下三個層面：
1、建立國務院層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
在對金融控股公司采取主監(jiān)管制的前提下，考慮建立國務院層面的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構。該機構不履行日常監(jiān)管職責，但作為最高層級的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構，負責對金融監(jiān)管領域的重大問題，，并全面負責金融監(jiān)管和金融改革與發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃制定。
2、建立金融調(diào)控和金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)和銜接。
財政、貨幣和金融監(jiān)管政策之間應該具有協(xié)調(diào)和一致性。需要建立“三會”同財政部、人民銀行之間的協(xié)調(diào)機制，就金融突發(fā)事件處置、金融穩(wěn)定與風險預警、金融服務局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監(jiān)管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間分工協(xié)作建立了制度性框架。
3、強化“三會”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
我國自銀監(jiān)會成立以后，“三會”之間一直十分重視相互間的協(xié)調(diào)配合工作機；對全方位進入我國的外資金融機構，如何形成監(jiān)管合力，避免監(jiān)管真空；如何落實對金融控股公司的主監(jiān)管制。
新中國成立后到1983年以前,我國央行既行使貨幣發(fā)行和金融監(jiān)管，又從事信貸，儲蓄，外匯等業(yè)務。屬于復合中央銀行制。
這時，是大一統(tǒng)的金融體系，中國人民銀行是唯一的銀行，分支機構設立在全國各地，即管理又經(jīng)營，所以各級金融機構上下級高度統(tǒng)一。這時期成立的建行（監(jiān)管 基本建設財政撥款）農(nóng)行（監(jiān)管農(nóng)村金融）還有中國人民保險公司都屬于央行。
實際上從78年十一屆三中全會后就開始改革了，79年農(nóng)行，中國銀行，建行，從央行分離。只是1983年后，國務院才規(guī)定專門行使央行職能，標志著我國現(xiàn)代央行制度確立。隨后，隨著監(jiān)管的松動，其他商業(yè)銀行成立，非銀行機構也開始設立。
這期間，央行仍在沿用傳統(tǒng)的資金分配方法，沒有形成有效的間接監(jiān)管機制。
1992年證監(jiān)會成立。
直到1994年，才開始全面的央行改革。不再對企業(yè)直接發(fā)貸款。95年通過，《中國人民銀行法》才確立央行體制。這時央行職能才定下來。央行各省市的分支機構，才轉變?yōu)楸O(jiān)管，統(tǒng)計為主要職能。(補充：90年代出臺了很多監(jiān)管方面的法律，才使監(jiān)管有法可依《保險法》《證券法》等）
2003年保監(jiān)會掛牌，隨后銀監(jiān)會掛牌，銀監(jiān)會成立標志著央行集貨幣政策和銀行管理于一體的管理模式正式結束。（至此，我國一行三會構成分業(yè)監(jiān)管體系。
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20世紀80年代以來，隨著金融業(yè)務綜合化的不斷發(fā)展，全球范圍內(nèi)越來越多的國家開始重新審視本國的金融監(jiān)管體制是否仍然適用，并采取措施進行了相應調(diào)整和完善。這一問題在我國同樣有著現(xiàn)實的緊迫意義。剛剛結束的黨的十七大提出要進一步“加強和改進金融監(jiān)管，防范和化解金融風險”，本文結合學習領會十七大精神，從回顧20世紀90年代以來全球金融監(jiān)管體制的發(fā)展變化入手，介紹了目前主要金融監(jiān)管體制安排及其利弊，最后，在介紹分析我國金融監(jiān)管體制發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和存在問題的基礎上，提出了完善我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的政策建議。
一、20世紀90年代以來全球金融監(jiān)管體制的發(fā)展變化
20世紀90年代以來，金融市場發(fā)展的一個顯著特點是，在國際化浪潮推動下，跨國金融集團日漸崛起和強大，傳統(tǒng)的三大金融領域(銀行、保險和證券)及金融產(chǎn)品之間的界線日漸模糊，很多國家紛紛通過修改金融法律法規(guī)回歸綜合經(jīng)營。與此相適應，越來越多的國家開始調(diào)整和改革本國金融監(jiān)管體制。
各國所采取的主要調(diào)整或改革措施可以概括為：1、轉向統(tǒng)一金融監(jiān)管(這些國家往往采取全能銀行模式)，或者將兩個主要監(jiān)管機構進行合并，如逐步實現(xiàn)銀行與保險、銀行與證券或證券與保險之間的監(jiān)管統(tǒng)一(半統(tǒng)一監(jiān)管)；2、保留傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，但根據(jù)金融集團的出現(xiàn)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新做適當調(diào)整，如采取牽頭監(jiān)管、“傘”式監(jiān)管或主監(jiān)管制；3、采取功能監(jiān)管模式，即依照金融穩(wěn)定、審慎監(jiān)管、市場行為、競爭監(jiān)管四大主要金融監(jiān)管領域劃分監(jiān)管職能，如雙峰監(jiān)管模式的出現(xiàn)。根據(jù)國際貨幣基金組織對全球85個主要國家和地區(qū)所作的調(diào)查，截至2004年底，實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家29個，占比33%，主要為歐洲國家；實行半統(tǒng)一監(jiān)管的國家21個，占比26%；實行分業(yè)監(jiān)管的國家35個，占比41%。
國際學術界對很多國家選擇統(tǒng)一監(jiān)管的原因進行了案例和實證研究，發(fā)現(xiàn)除了為適應本國金融綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢外，選擇統(tǒng)一監(jiān)管的因素還包括：(1)中央銀行參與監(jiān)管的程度。研究表明，中央銀行參與監(jiān)管程度越高，實行統(tǒng)一監(jiān)管的可能性越小；(2)本國經(jīng)濟規(guī)模。經(jīng)濟規(guī)模越小的國家，選擇統(tǒng)一監(jiān)管的可能性越大；(3)近期金融危機的影響。這主要反映在亞洲國家，1997年～1998年亞洲金融危機之后，以韓國和日本為代表的一些亞洲國家開始檢討其金融結構和金融監(jiān)管體系，并逐步轉向統(tǒng)一監(jiān)管體制；(4)一國的法律制度。以德國和斯堪的納維亞半島國家為代表的大陸法國家選擇統(tǒng)一監(jiān)管的可能性更大。
此外，各國金融監(jiān)管體制的調(diào)整也充分反映了金融監(jiān)管理念的新發(fā)展。其中，風險監(jiān)管和功能監(jiān)管理念在一定程度上影響了一些國家金融監(jiān)管體制的調(diào)整。
二、主要金融監(jiān)管體制介紹和利弊分析
從目前看，經(jīng)發(fā)展演變和調(diào)整后的全球金融監(jiān)管體制主要可分為以下三類：統(tǒng)一監(jiān)管模式、分業(yè)監(jiān)管模式和雙峰監(jiān)管模式。就金融經(jīng)營體制與監(jiān)管體制的對應關系來說，目前國際上主要有四種對應模式：分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管，如我國和法國；分業(yè)經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管，如韓國；綜合經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管，如美國；綜合經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管，如新加坡、英國、日本等。短期來說，金融監(jiān)管體制與金融經(jīng)營體制未必一定完全對應，但長期看還是應該相對應。
(一)統(tǒng)一監(jiān)管模式及其利弊
統(tǒng)一監(jiān)管模式指由一個機構統(tǒng)一負責至少對銀行、證券、保險三大主要金融領域的審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管主要是為了適應金融業(yè)務綜合化的發(fā)展趨勢而產(chǎn)生，也是全球金融監(jiān)管體制的發(fā)展趨勢。統(tǒng)一監(jiān)管的典型代表國家為新加坡和英國。
新加坡是最早實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家(1984年)，也是最為統(tǒng)一的國家，即由一個機構(新加坡金融服務局，MAS)負責所有金融監(jiān)管領域，履行相當于我國“一行三會”的職能。英國和新加坡相似，由英國金融服務局(FSA)實施對所有金融機構的審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管，區(qū)別在于英國的中央銀行與金融監(jiān)管機構相分離，不承擔微觀監(jiān)管責任，但負責貨幣穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，同時承擔外匯、期貨和貴金屬交易方面的監(jiān)管。
統(tǒng)一監(jiān)管的主要好處在于：有利于管理和控制整個金融體系的風險；有利于獲得監(jiān)管的規(guī)模效益，降低監(jiān)管成本；有利于提高監(jiān)管質量和監(jiān)管一致性，減少多重監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管在監(jiān)管金融集團時優(yōu)勢尤為明顯，有利于全面評估整個集團的風險，實現(xiàn)有效并表監(jiān)管。
統(tǒng)一監(jiān)管的弊端在于：由于不同領域風險不同，監(jiān)管目標并不一致，如果不對監(jiān)管目標加以清晰界定，其監(jiān)管效率甚至可能低于分業(yè)監(jiān)管；原有分業(yè)監(jiān)管帶來的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)等可能導致監(jiān)管合力難以形成，不能達到預期的監(jiān)管一致性和效率；缺乏監(jiān)管競爭，易導致官僚主義；可能產(chǎn)生道德風險并蔓延到整個金融領域；難以培養(yǎng)專業(yè)領域的金融監(jiān)管人才。
(二)分業(yè)監(jiān)管模式及其利弊
分業(yè)監(jiān)管模式建立在機構監(jiān)管的基礎上。其基本框架是：銀行、證券、保險三大主要金融領域分別設立專業(yè)監(jiān)管機構，負責全面監(jiān)管(包括審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管)。
分業(yè)監(jiān)管的主要好處在于：監(jiān)管分工明確，能較好地避免危機的連鎖反映；能夠集中精力監(jiān)管某一個特定機構或領域，有利于提高監(jiān)管專業(yè)化程度。弊端在于：第一，監(jiān)管機構權力交叉重疊，金融法規(guī)不統(tǒng)一，降低了監(jiān)管效率和監(jiān)管一致性；第二，管理分散容易形成監(jiān)管“真空”。這主要體現(xiàn)在對金融集團的監(jiān)管，難以全面把握集團整體風險。如果各監(jiān)管主體之間未能建立有效的信息共享制度，易導致監(jiān)管套利行為。
我國是分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的代表國家。有些國家在回歸綜合經(jīng)營后，依然實行分業(yè)監(jiān)管，但根據(jù)需要做出一些改進，實現(xiàn)某種程度上的統(tǒng)一，如美國的“傘”式監(jiān)管。
美國1999年頒布《金融服務現(xiàn)代化法》，允許通過金融控股公司同時從事銀行、證券、基金、保險與商人銀行等業(yè)務。為適應此變化，美國在改進原有分業(yè)監(jiān)管體制的基礎上，形成了獨有的“傘”式監(jiān)管模式，主要體現(xiàn)在對金融控股公司的監(jiān)管上：即指定聯(lián)儲為金融控股公司的傘式監(jiān)管人(umbrella supervisor)，負責對金融控股公司的綜合監(jiān)管；同時，金融控股公司附屬各類金融機構按所經(jīng)營業(yè)務的種類而非機構類型接受不同行業(yè)主要監(jiān)管人的監(jiān)管(被稱為功能監(jiān)管人)。傘式監(jiān)管人與功能監(jiān)管人必須相互協(xié)調(diào)，共同配合。為避免重復與過度監(jiān)管,傘式監(jiān)管人的權力受到限制,也就是說，聯(lián)儲必須尊重功能監(jiān)管人的權限，一般不得直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機構，而應盡可能采用功能監(jiān)管人的檢查結果。在未得到功能監(jiān)管人同意的條件下,聯(lián)儲不得要求非銀行類機構向瀕臨倒閉的銀行注入資本;當控股公司或經(jīng)營非銀行業(yè)務的子公司威脅銀行業(yè)務子公司穩(wěn)定性時，聯(lián)儲有權干預。通過這種特殊的監(jiān)管安排，金融控股公司的穩(wěn)健性與效率可以得到一定保障。但這種模式過于多邊分散，是由美國監(jiān)管體制復雜多層的歷史和雙軌銀行制(聯(lián)邦注冊和州注冊銀行，其中聯(lián)儲負責監(jiān)管聯(lián)邦銀行)決定的，如果不能建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，很容易造成職責不明，監(jiān)管扯皮等弊端。此外，也使美聯(lián)儲成為唯一一家能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的機構，監(jiān)管職能進一步集中整合到中央銀行，容易造成監(jiān)管壟斷。
(三)“雙峰”監(jiān)管模式及其利弊
雙峰監(jiān)管建立在功能監(jiān)管基礎上，也就是根據(jù)金融監(jiān)管的兩大主要功能領域，即審慎監(jiān)管(這里的審慎監(jiān)管也包括宏觀監(jiān)管)和市場行為監(jiān)管進行監(jiān)管。這種監(jiān)管一般設置兩類監(jiān)管機構，一類負責對所有金融機構的審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風險(從這個角度上講，雙峰監(jiān)管也是一種統(tǒng)一監(jiān)管)；另一類負責對所有金融機構的信息披露和市場行為進行監(jiān)管，故這種模式被稱為“雙峰”模式，代表國家為澳大利亞。
澳大利亞自1998年7月開始實行新的監(jiān)管體制。其具體安排是，澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)負責對包括銀行、證券和保險公司在內(nèi)所有金融機構的審慎監(jiān)管；澳大利亞證券投資委員會(ASIC)負責所有金融機構的信息披露和市場行為監(jiān)管。中央銀行專司貨幣政策職能，不參與金融機構的監(jiān)管。此外，協(xié)調(diào)監(jiān)管機構和中央銀行的職責歸財政部。
雙峰監(jiān)管的好處在于：較好地解決了審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管兩大監(jiān)管目標之間的內(nèi)在沖突，能夠保證各自監(jiān)管領域內(nèi)監(jiān)管的一致性，同時避免不同監(jiān)管部門之間的職能交叉。與分業(yè)監(jiān)管相比，降低了監(jiān)管機構之間的協(xié)調(diào)成本和難度，與統(tǒng)一監(jiān)管相比，在一定程度上保留了監(jiān)管機構之間的競爭和制約關系。弊端在于：可能存在監(jiān)管上的“灰色區(qū)域”，也沒有考慮到不同金融機構之間的差異，難以有效針對不同金融機構的特點采取相應的監(jiān)管措施。
(四)中央銀行在金融監(jiān)管中的作用
除了統(tǒng)一或分業(yè)，金融監(jiān)管體制的差別還體現(xiàn)在中央銀行是否參與金融監(jiān)管。業(yè)界普遍認同的觀點是，中央銀行應該參與宏觀監(jiān)管，維護整個金融體系的穩(wěn)定，同時承擔最后貸款人職責。但在中央銀行是否應該參與單個金融機構的微觀監(jiān)管，參與程度和方式問題上，依然存在較大爭議。這一爭議無論在統(tǒng)一監(jiān)管模式還是分業(yè)監(jiān)管模式下都存在。世界銀行和國際貨幣基金組織2005年的評估報告中指出，如果建立一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，則該機構從中央銀行分離的可能性非常大。事實上，目前大多數(shù)實行統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家都分離了中央銀行的微觀監(jiān)管職能。當然，仍有不少經(jīng)合組織國家(OECD國家)的中央銀行參與金融監(jiān)管，而在非OECD國家，絕大多數(shù)中央銀行仍然參與金融監(jiān)管。
中央銀行參與微觀監(jiān)管同樣存在利弊兩方面。其主要好處在于，一是貨幣政策與銀行監(jiān)管具有較強相關性，有利于信息交流和政策協(xié)調(diào)。二是有利于發(fā)揮最后貸款人職能。如果中央銀行不承擔監(jiān)管職責，沒有掌握必要的監(jiān)管信息，那么在進行援助時就會進退兩難。
其主要弊端在于：第一，貨幣政策和銀行監(jiān)管之間存在利益沖突。一般說來，貨幣政策是逆經(jīng)濟周期操作，而監(jiān)管政策則有順經(jīng)濟周期操作的性質，這是二者沖突的根源所在。第二，同時擔任銀行監(jiān)管人和最后貸款人可能產(chǎn)生道德風險。作為銀行監(jiān)管者，為了在可能的金融危機中不成為被指責的對象，在承擔最后貸款人職責時往往存在過度借貸傾向，從而引發(fā)道德風險問題，也具有通貨膨脹效應。
從各國情況看，中央銀行監(jiān)管職能的整合與分離都只是相對而非絕對的，其區(qū)別僅僅在于運用正式還是非正式的監(jiān)管權力。無論采用何種方式，金融監(jiān)管者和負責金融穩(wěn)定者都必須進行深度合作。事實上，中央銀行無論是壟斷金融監(jiān)管職能還是完全脫離金融監(jiān)管，都是不現(xiàn)實的。
三、關于金融監(jiān)管體制的幾點結論和啟示
縱觀各國關于金融監(jiān)管體制的理論探討和實踐選擇，可以得出以下一些初步結論：
第一，各種金融監(jiān)管體制均有利弊，并不存在一個普遍適用的最優(yōu)體制。理論上講，盡管金融監(jiān)管體制對監(jiān)管有效性有著重要意義，但它只是為有效監(jiān)管提供良好環(huán)境，本身并不能確保監(jiān)管的有效性。
第二，一國金融監(jiān)管體制的選擇必須考慮本國國情和經(jīng)濟、金融的發(fā)展狀況，同時充分考慮一國的金融發(fā)展歷史、文化和現(xiàn)有法律體系。金融監(jiān)管體制的選擇與本國金融體系結構(銀行、保險和資本市場的各自發(fā)達程度和相對重要性)以及金融機構的特點(分業(yè)經(jīng)營或綜合經(jīng)營、金融集團的發(fā)育程度)高度相關。
第三，任何國家必須全面分析金融監(jiān)管體制調(diào)整所帶來的成本收益，包括調(diào)整過程本身蘊涵的風險。在操作過程中需要審慎推進，避免對金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
盡管不存在普適性的最優(yōu)模式，一般說來，良好的金融監(jiān)管體制需要具備如下特點：
首先，能夠確保金融監(jiān)管目標明確，運作獨立，覆蓋所有金融機構(包括金融集團)和功能領域，有效應對現(xiàn)有金融體系的各種風險，并能適應金融體系的不斷發(fā)展。
其次，能夠兼顧監(jiān)管效率(以最低的成本達成目標)和監(jiān)管有效性(能夠實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標)。也就是說，一方面，各監(jiān)管機構之間分工明確，不存在過多交叉監(jiān)管和重復監(jiān)管；另一方面，不存在重大監(jiān)管真空。
第三，金融調(diào)控和金融監(jiān)管、以及不同金融監(jiān)管機構之間能夠建立良好的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
最后，能夠有效避免監(jiān)管機構自身的道德風險。
四、我國金融監(jiān)管體制發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和存在問題
(一)我國金融監(jiān)管體制發(fā)展歷程和現(xiàn)狀
我國金融監(jiān)管體制有自己獨特的發(fā)展路徑。20世紀80年代中期以后，我國商業(yè)銀行開始出現(xiàn)跨行業(yè)經(jīng)營的競爭局面，很多商業(yè)銀行設有自己的信托、投資和證券公司。中國人民銀行作為全國金融事業(yè)管理機關，負責全面管理金融機構與金融市場，包括管理股票和債券。同時，作為國家證券主管機關，負責證券發(fā)行、上市的審批。保險監(jiān)管職能也一直由中國人民銀行承擔。這一時期，形成事實上綜合經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管格局。
1992年10月，國務院決定成立國務院證券委員會(簡稱證券委)和證券監(jiān)督管理委員會(即證監(jiān)會)。根據(jù)證券市場發(fā)展的實際情況，國務院對證監(jiān)會和中國人民銀行在證券經(jīng)營機構監(jiān)管方面的職責進行了明確分工，形成了由中國人民銀行和證監(jiān)會共同對證券市場實施監(jiān)管的體制。
1995年，我國正式確立分業(yè)經(jīng)營體制(此時國際上已開始從分業(yè)經(jīng)營向綜合經(jīng)營的轉變)。之后，分業(yè)監(jiān)管體制不斷完善。1997年11月，中央金融工作會議提出建立和健全“集中統(tǒng)一”的證券市場監(jiān)管體制。1998年6月，中國人民銀行將證券市場監(jiān)管職責全部移交證監(jiān)會，真正形成了銀行與證券的分業(yè)監(jiān)管。1998年11月，中國保險監(jiān)督委員會成立，使保險監(jiān)管從中國人民銀行金融監(jiān)管體系中獨立出來。至此，人民銀行分離了證券、保險監(jiān)管職能，但保留了銀行業(yè)監(jiān)管職能。2003年3月，十屆全國人大一次會議通過了關于國務院機構改革方案的決定,將中國人民銀行對銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構的監(jiān)管職能分離出來，并與中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行(4.15,0.01,0.24%)業(yè)監(jiān)督管理委員會。至此，我國正式完成了分業(yè)監(jiān)管體制的構建，形成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會(以下簡稱“三會”)共同負責金融微觀監(jiān)管，人民銀行負責金融穩(wěn)定的監(jiān)管體制。
可以說，我國從統(tǒng)一監(jiān)管走向分業(yè)監(jiān)管是當時經(jīng)濟與金融發(fā)展的歷史背景所決定的，符合我國國情。總的說來，目前我國金融監(jiān)管體制分工明確，這種專業(yè)化的監(jiān)管體制與我國嚴格分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀是基本相適應的。
(二)存在的主要問題
我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制也存在一些問題，迫切需要加以完善。這些問題既有現(xiàn)有體制和分業(yè)模式的固有弊端，也有由于金融市場不斷發(fā)展而產(chǎn)生的新挑戰(zhàn)。主要包括：
1、隨著金融業(yè)務不斷創(chuàng)新，業(yè)務交叉不斷增多，以及綜合經(jīng)營試點的推進，嚴格分業(yè)監(jiān)管的效率在逐漸降低，監(jiān)管真空和重復監(jiān)管并存，監(jiān)管一致性問題也日漸突出，尤其體現(xiàn)在對金融控股公司和交叉性金融業(yè)務的監(jiān)管上。銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)三大金融業(yè)進行監(jiān)管，不同機構需向不同監(jiān)管部門申請業(yè)務許可，執(zhí)行不同的監(jiān)管標準，即使是同一業(yè)務，也需獲得不同部門的許可，重復監(jiān)管現(xiàn)象突出。與此同時，銀行、信托、證券和保險業(yè)務的日漸趨同，削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務基礎，不可避免地造成監(jiān)管的真空與沖突。在涉及審批權力的地帶呈現(xiàn)權力設置的重復和資源控制的重復，在涉及責任追究的地帶呈現(xiàn)監(jiān)控真空和問題處置的真空。
2、金融業(yè)開放缺乏整體戰(zhàn)略，單純的分業(yè)監(jiān)管無法對外資金融機構實施有效監(jiān)管。主要外資金融機構都實行集團化綜合經(jīng)營模式，盡管其在華機構也必須遵循我國的分業(yè)經(jīng)營制度，但其同一主體可分別進入我國銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，在華機構通過與總部的前后臺配合，以“前臺分業(yè)，后臺混業(yè)”模式實現(xiàn)實際上的綜合經(jīng)營，在我國實現(xiàn)跨行業(yè)持股、跨行業(yè)經(jīng)營和分銷產(chǎn)品的目的。目前的分業(yè)監(jiān)管體制無法對上述外資金融集團實行有效監(jiān)管，難以全面把握外資金融集團在我國的發(fā)展和風險現(xiàn)狀，也難以形成監(jiān)管合力。
3、中央銀行的職責和作用仍有待進一步明確。中央銀行目前承擔了多種監(jiān)管職責，主要包括：金融宏觀調(diào)控職責，負責制定貨幣政策和維護貨幣穩(wěn)定；宏觀監(jiān)管職責，負責金融體系穩(wěn)定，監(jiān)管權力覆蓋包括銀行、證券、保險在內(nèi)的所有金融領域；最后貸款人職責，負責支付系統(tǒng)穩(wěn)定。此外，央行實際上仍保留了部分微觀監(jiān)管權，包括：負責銀行間同業(yè)拆借、銀行間債券和銀行間外匯市場的監(jiān)管；根據(jù)履行職責的需要,有權要求銀行業(yè)金融機構報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務會計、統(tǒng)計報表和資料；根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要,可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。當銀行業(yè)金融機構出現(xiàn)支付困難,可能引發(fā)金融風險時,經(jīng)國務院批準,有權對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。
應該指出的是，由于我國體制上的原因，央行通過行使最后貸款人職責，事實上已經(jīng)成為某些銀行的所有者，這與其宏觀監(jiān)管職責是沖突的。
4、銀行監(jiān)管和金融穩(wěn)定職責之間需要進一步明確和合作。不可否認，這兩種職責之間關系密切。二者在職責分工明確并建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制的前提下是可以分設的。但從目前我國情況看，一方面央行依然保留有部分微觀監(jiān)管職能，沒有最終消除金融監(jiān)管與貨幣政策傳導之間存在的內(nèi)生性沖突，同時導致銀監(jiān)會和央行存在一定的職責交叉之處，典型例子如兩家同時要求被監(jiān)管機構上報同樣信息。另一方面，兩家并沒有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期溝通協(xié)調(diào)的機制，更重要的是，沒有明確當支付危機發(fā)生時監(jiān)管合作模式的具體架構和程序，因此也回避不了監(jiān)管重復和監(jiān)管弱化問題。
5、監(jiān)管協(xié)調(diào)機制有待健全和加強，監(jiān)管機構之間溝通不足、 信息共享程度低的問題較為突出。監(jiān)管協(xié)調(diào)性差是分業(yè)監(jiān)管體制的固有弊端，加之我國特有的行政體制和行政文化，導致三家監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管機構和中央銀行等宏觀調(diào)控部門之間的協(xié)調(diào)難度大，效果差。這些部門均為獨立的正部級單位，自成系統(tǒng)，各司其職，條塊分割，易形成部門利益，造成監(jiān)管真空和磨擦，給跨業(yè)違規(guī)以可乘之機。此外，當發(fā)現(xiàn)問題時，由誰牽頭，由誰做出最終決定等，都有一定難度。隨著金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營的進一步發(fā)展，這些問題將更為突出，并嚴重影響監(jiān)管效率的提高。
五、完善現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的政策建議
今年1月份召開的中央金融工作會議已經(jīng)明確提出要在繼續(xù)實行銀行、證券、保險業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制的前提下，完善金融監(jiān)管體制機制。應該說，這一思路與我國目前的金融發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀是相適應的：首先，雖然綜合經(jīng)營已成為難以逆轉的全球化趨勢，但難以一蹴而就。不難想象，經(jīng)歷較長時間嚴格分業(yè)經(jīng)營的我國，在轉向完全的綜合經(jīng)營之前，必然有一個較長的“準綜合經(jīng)營”時期，這也意味著我國不可能在短時間內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。其次，經(jīng)歷了多次機構改革，我國于2003年才最后形成目前的金融監(jiān)管體制，短時間內(nèi)恢復原體制既不現(xiàn)實也不可行。這種監(jiān)管機構的“才分即合” 將帶來與機構變更相關的法律、文書的修訂和內(nèi)部的整合，使得新機構至少在最初運轉的幾年難以較好地履行監(jiān)管職責，必然產(chǎn)生一定的風險與效率損失。無論對整個社會還是金融業(yè)而言，體制性變革的風險往往是最大的風險，涉及資源重組、機構變革、社會觀念更新等諸多方面，需慎重行事。
因此，我國應結合國情和金融監(jiān)管現(xiàn)狀，目前階段，應在繼續(xù)實行現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制前提下，盡快明確對金融控股公司的監(jiān)管安排，著力于完善金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作機制。從長遠看，應在穩(wěn)妥推進我國金融業(yè)綜合經(jīng)營試點的基礎上，根據(jù)市場發(fā)展需要，在對法律法規(guī)進行修改和完善的前提下，逐步探索可能的統(tǒng)一監(jiān)管體制。
基于上述考慮，我們認為，當務之急應該采取以下措施來加強和完善現(xiàn)有金融監(jiān)管體制：
(一)明確對金融控股公司的監(jiān)管安排
我國在十六屆五中全會已經(jīng)明確提出穩(wěn)步推進綜合經(jīng)營試點。業(yè)界普遍認為，根據(jù)我國金融發(fā)展實際，金融控股公司應成為我國金融機構實行綜合經(jīng)營的理想組織形式選擇。難以對跨業(yè)經(jīng)營的金融控股公司實施有效監(jiān)管正是分業(yè)監(jiān)管的主要弊端所在。因此，在目前繼續(xù)實行分業(yè)監(jiān)管的前提下，必須對現(xiàn)有監(jiān)管體制進行適當微調(diào)，盡快明確對金融控股公司的監(jiān)管制度安排，以適應現(xiàn)階段金融業(yè)務創(chuàng)新和金融控股公司發(fā)展的需要。
統(tǒng)一監(jiān)管體制下，由于監(jiān)管機構只有一個，基本不存在對金融控股公司監(jiān)管權歸屬的爭議。分業(yè)監(jiān)管體制下對金融控股公司的監(jiān)管從國際上看目前有以下安排：一是如前所述的美國“傘”式監(jiān)管，由央行負責；二是主監(jiān)管制或牽頭監(jiān)管，法國做出了類似安排，即對金融控股公司內(nèi)相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管，而對金融控股公司的集團公司可依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構負責。我們建議考慮實行主監(jiān)管制，這一制度事實上已經(jīng)寫入“三會”簽署的金融監(jiān)管分工合作備忘錄，但需要國務院盡快對此加以正式明確。
可以說，主監(jiān)管制與我國目前金融發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀基本適應。理由如下：
1、從體制變遷角度講，是一種成本較低的制度安排。
我國2003年剛剛分離央行的銀行監(jiān)管職能，央行原有的銀行微觀監(jiān)管人員全部成建制轉移到銀監(jiān)會，短時間內(nèi)重新承擔微觀監(jiān)管職能，在人員、系統(tǒng)建設等方面都需要再度投入資源。同時，機構內(nèi)部管理的整合難度也不容忽視。而美國“傘”式監(jiān)管一個不可忽視的前提是，美聯(lián)儲一直承擔著對聯(lián)邦注冊銀行的監(jiān)管職責。
2、與我國金融控股公司發(fā)育現(xiàn)狀相適應。
我國金融控股公司的發(fā)育目前尚處于雛形階段，其業(yè)務交叉性和復雜程度還有一個逐步的發(fā)展過程。主監(jiān)管制能夠應對監(jiān)管我國金融控股公司的挑戰(zhàn)。大多數(shù)金融集團如中信集團、光大集團、平安集團等，往往是以某個金融機構(主要是商業(yè)銀行、保險公司)作為投資主體跨行業(yè)投資設立其他金融機構，集團還存在著具有明顯比較優(yōu)勢的主業(yè)，投資新機構從事其他業(yè)務更多是基于范圍經(jīng)濟和共享分銷渠道的考慮。除此之外的金融綜合經(jīng)營，無論在規(guī)模還是業(yè)務融合程度上都很低。
3、“三會”有能力承擔各自領域的主監(jiān)管責任。
經(jīng)過較長時間的運作，“三會”在各自領域都積累了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗和相當程度的監(jiān)管技能，并逐步向國際標準接軌。以銀監(jiān)會為例(我國金融體系中銀行業(yè)占金融資產(chǎn)90%以上的事實，決定了銀行將成為設立金融控股公司的主要參與者。如果按照主監(jiān)管制設想，銀監(jiān)會將承擔主要的監(jiān)管責任)，在繼承吸收央行原有監(jiān)管經(jīng)驗和技能的基礎上，銀監(jiān)會在監(jiān)管制度建設、監(jiān)管理念確立、監(jiān)管手段改進和提高監(jiān)管有效性方面取得了實質性進展，能夠有效實施對商業(yè)銀行的資本充足率、流動性、貸款集中度和關聯(lián)交易的監(jiān)管，已和多個國家、地區(qū)簽署了銀行監(jiān)管合作備忘錄，開發(fā)建設了覆蓋所有銀行業(yè)機構的以風險為本的監(jiān)管信息系統(tǒng)，有能力承擔對金融控股公司的監(jiān)管職責。
4、道德風險是央行承擔金融控股公司監(jiān)管職責的最主要風險。
央行也可以成為金融控股公司監(jiān)管者的潛在人選，而且央行承擔這一職責有其合理性，但同時也存在很大弊端，突出體現(xiàn)在：首先，對我國而言，造成了體制變革上的過大波動性和反復性；其次，將進一步加劇央行和銀監(jiān)會之間的職能交叉；最后，也最值得關注的是，將加劇央行自身的道德風險。如前所述，央行事實上已經(jīng)集中了很多金融監(jiān)管職責，如果再加上監(jiān)管金融控股公司的職責，容易導致以下風險：一是金融安全網(wǎng)的外溢；二是導致非銀行業(yè)務風險蔓延到銀行業(yè)務；三是打破目前業(yè)已形成的各金融監(jiān)管機構之間的競爭和制約關系，造成央行監(jiān)管權力過大，從而引起相應的責任機制問題。
(二)健全和強化分類監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制
黨的十七大明確提出要“健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制”，無論是從降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管有效性的角度，還是從應對新型業(yè)務、交叉業(yè)務監(jiān)管挑戰(zhàn)的角度，目前都迫切需要健全和強化分類監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。這一機制的建立可以考慮以下三個層面：
1、建立國務院層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
在對金融控股公司采取主監(jiān)管制的前提下，考慮建立國務院層面的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構。該機構不履行日常監(jiān)管職責，但作為最高層級的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構，負責對金融監(jiān)管領域的重大問題，，并全面負責金融監(jiān)管和金融改革與發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃制定。
2、建立金融調(diào)控和金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)和銜接。
財政、貨幣和金融監(jiān)管政策之間應該具有協(xié)調(diào)和一致性。需要建立“三會”同財政部、人民銀行之間的協(xié)調(diào)機制，就金融突發(fā)事件處置、金融穩(wěn)定與風險預警、金融服務局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監(jiān)管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間分工協(xié)作建立了制度性框架。
3、強化“三會”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
我國自銀監(jiān)會成立以后，“三會”之間一直十分重視相互間的協(xié)調(diào)配合工作機；對全方位進入我國的外資金融機構，如何形成監(jiān)管合力，避免監(jiān)管真空；如何落實對金融控股公司的主監(jiān)管制。
新中國成立后到1983年以前,我國央行既行使貨幣發(fā)行和金融監(jiān)管，又從事信貸，儲蓄，外匯等業(yè)務。屬于復合中央銀行制。
這時，是大一統(tǒng)的金融體系，中國人民銀行是唯一的銀行，分支機構設立在全國各地，即管理又經(jīng)營，所以各級金融機構上下級高度統(tǒng)一。這時期成立的建行（監(jiān)管 基本建設財政撥款）農(nóng)行（監(jiān)管農(nóng)村金融）還有中國人民保險公司都屬于央行。
實際上從78年十一屆三中全會后就開始改革了，79年農(nóng)行，中國銀行，建行，從央行分離。只是1983年后，國務院才規(guī)定專門行使央行職能，標志著我國現(xiàn)代央行制度確立。隨后，隨著監(jiān)管的松動，其他商業(yè)銀行成立，非銀行機構也開始設立。
這期間，央行仍在沿用傳統(tǒng)的資金分配方法，沒有形成有效的間接監(jiān)管機制。
1992年證監(jiān)會成立。
直到1994年，才開始全面的央行改革。不再對企業(yè)直接發(fā)貸款。95年通過，《中國人民銀行法》才確立央行體制。這時央行職能才定下來。央行各省市的分支機構，才轉變?yōu)楸O(jiān)管，統(tǒng)計為主要職能。(補充：90年代出臺了很多監(jiān)管方面的法律，才使監(jiān)管有法可依《保險法》《證券法》等）
2003年保監(jiān)會掛牌，隨后銀監(jiān)會掛牌，銀監(jiān)會成立標志著央行集貨幣政策和銀行管理于一體的管理模式正式結束。（至此，我國一行三會構成分業(yè)監(jiān)管體系。
歷史上金融監(jiān)管
1.我國央行金融監(jiān)管的歷程 新中國成立后到1983年以前，我國央行既行使貨幣發(fā)行和金融監(jiān)管，又從事信貸，儲蓄，外匯等業(yè)務。屬于復合中央銀行制。這時，是大一統(tǒng)的金融體系，中國人民銀行是唯一的銀行，分支機構設立在全國各地，即管理又經(jīng)營，所以各級金融機構上下級高度統(tǒng)一。這時期成立的建行（監(jiān)管 基本建設...
我國央行金融監(jiān)管的歷程
各國所采取的主要調(diào)整或改革措施可以概括為:1、轉向統(tǒng)一金融監(jiān)管(這些國家往往采取全能銀行模式),或者將兩個主要監(jiān)管機構進行合并,如逐步實現(xiàn)銀行與保險、銀行與證券或證券與保險之間的監(jiān)管統(tǒng)一(半統(tǒng)一監(jiān)管);2、保留傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式,但根據(jù)金融集團的出現(xiàn)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新做適當調(diào)整,如采取牽頭監(jiān)管、“傘”式監(jiān)管或...
中國金融監(jiān)管發(fā)展歷程經(jīng)歷了哪些階段
金融監(jiān)管的缺失（1949年—1978年）。1949年新中國建立前后，中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設銀行相繼成立。此后，在計劃經(jīng)濟體制下，隨著職能的調(diào)整，幾家銀行經(jīng)歷了多次的合并與分立。這樣的經(jīng)濟體制背景與金融組織結構，構成了中國金融業(yè)與金融監(jiān)管發(fā)展的基礎，也逐步形成了計劃經(jīng)濟體制下的特有的監(jiān)管...
金融監(jiān)管體制我國的金融監(jiān)管體制
我國金融監(jiān)管體制的構建始于2003年，根據(jù)修訂后的《中國人民銀行法》，中國人民銀行保留了必要的金融監(jiān)管權力，由此確立了我國當前的金融監(jiān)管體系。這一體制的特點是“一元多頭”，即金融監(jiān)管權集中在中央政府，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別負責銀行、證券和保險機構及其市場的監(jiān)管，中國人民銀行在宏觀層面指導...
金融監(jiān)管發(fā)展歷史
三部銀行法和《證券法》、《保險法》、《信托法》、《證券投資基金法》、《票據(jù)法》及有關的金融行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)、行業(yè)自律性規(guī)范和相關國際慣例中有關金融監(jiān)管的內(nèi)容共同組成了我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度體系。 三部銀行法的頒布和實施,標志著我國現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的基本確立。根據(jù)修訂后的《中國人民銀行...
我國2023年金融監(jiān)管體系改革的內(nèi)容、影響及挑戰(zhàn)
一、改革內(nèi)容概覽 今年3月，我國啟動了金融監(jiān)管體系改革，重點包括組建國家金融監(jiān)督管理總局、深化地方金融監(jiān)管體制改革、央行分支機構改革、證監(jiān)會調(diào)整為國務院直屬機構、國有金融資本管理改革以及金融管理機構工作人員納入國家公務員統(tǒng)一規(guī)范管理。此番調(diào)整標志著金融監(jiān)管體系的重大變革，旨在強化監(jiān)管、提升效率并...
金融監(jiān)管機構金融監(jiān)管的由來
中國最初的金融監(jiān)管工作主要由央行執(zhí)行。然而，隨著與國際接軌，央行在制定貨幣政策的職能逐漸增強，其監(jiān)管職能被獨立出來，形成了銀監(jiān)會和保監(jiān)會。這些機構負責對包括銀行和非銀行在內(nèi)的所有金融機構進行監(jiān)督管理。在金融監(jiān)管體系中，治理結構的完善至關重要。良好的治理結構不僅能增強監(jiān)管機構的權威性，還能...
金融監(jiān)管機構的由來
監(jiān)管當局的公信力和監(jiān)管權威將受到影響，難以有效地推動被監(jiān)管機構改進公司治理，進而會導致道德風險。咱們國家最初的金融監(jiān)管工作是由央行來執(zhí)行的。但隨著和國際接軌，要求央行在制定貨幣政策的職能加強，因此央行的監(jiān)管職能被獨立出來，形成銀監(jiān)會和保監(jiān)會。對所有金融機構包括銀行和非銀行監(jiān)督管理。
國家金融監(jiān)督管理總局(金管局)的成立背景
國家金融監(jiān)督管理總局的成立，旨在統(tǒng)一管理各類金融活動，將金融控股公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺形成的金融控股公司以及此前通過央行監(jiān)管的非金融機構成立的金融控股公司的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責，以及證監(jiān)會的投資者保護職責，全部納入監(jiān)管范圍。此舉解決了監(jiān)管職責不清、多頭監(jiān)管與監(jiān)管真空的問題，避免了...
金融管制發(fā)展歷程
中央銀行的出現(xiàn)，最初職能是作為政府銀行和發(fā)行銀行。金融活動由自由走向管制，最初是對貨幣發(fā)行的管制，中央銀行的建立。德國和日本等國家經(jīng)歷了從自由銀行體系走向管制的發(fā)展。金融管制的形成受到20世紀30年代金本位崩潰和第二次世界大戰(zhàn)后布雷頓森林體系的影響。1929-1933年經(jīng)濟大蕭條促使美國政府頒布一系列...
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