關于保護耕地的論文 關于耕地保護的大學生畢業(yè)論文
結合我國現有耕地狀況淺談如何切實有效的保護耕地
土地是我們人類生存與發(fā)展的基礎，是十分寶貴的資源和資產。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質量差，耕地后備資源嚴重不足、土地利用率低等現實問題日益顯著，也越來越引起社會各界的關注。當前，我國的耕地保護形勢依然非常嚴峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠遠低于世界平均水平，同時每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關系到13億中國人吃飯問題的底線。加強耕地保護，已經刻不容緩。
一、我國耕地的現狀
與世界上其他各國相比，我國的耕地具有如下特點：人均占有耕地數量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計數為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農業(yè)生產條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數量要比農業(yè)生產條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。
1.耕地總體質量差，生產水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質耕地少，抗自然災害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產水平較低，與世界發(fā)達國家或農業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產相差100公斤以上。
2.耕地退化嚴重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。
3.耕地資源貧乏。據統(tǒng)計，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護耕地。切實保護耕地嚴格控制耕地轉為非耕地是耕地保護的基本原則。
二、我國為什么要大力開展耕地保護
1.我國的確實現了農產品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農業(yè)仍然是我國保持經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎，仍然要始終把農業(yè)放在發(fā)展國民經濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產能力。
在21世紀，保障糧食安全是我國農業(yè)現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業(yè)的主體，農業(yè)現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業(yè)現代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業(yè)現代化。糧食安全水平是衡量我國農業(yè)現代化的重要標志。
2.嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數量的耕地為保障。
耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量，對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內，建立耕地保護制度，保護基本農田。基本農田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農田，是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕地問題的實質是農業(yè)問題特別是糧食問題。
三、中國耕地資源保護面臨的困難
耕地是土地的精華，是農業(yè)最為基本的生產資料。一個國家的國民經濟和社會的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個典型的對土地高度依賴的農業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務院對耕地管理工作高度重視。中央領導反復強調，要珍惜每一寸土地，實行世界上最嚴格的土地保護制度。強調保護耕地對國家糧食安全具有基礎作用，對億萬農民的生計具有保障作用，對農村乃至全社會具有穩(wěn)定作用。進入新世紀，中國將加快全面建設小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，經濟社會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與食物安全保障面臨不少難題。”
1．人口增長、耕地消失、糧消費需求呈剛性增長問題比較突出
農產品穩(wěn)定供給的任務越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會不斷增長，食物消費需求呈剛性增長。但由于糧食生產必需的耕地和水資源數量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產能力的難度越來越大，糧食和農產品供給始終面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據中國科學院國情分析研究小組估測，我國現有耕地約1.218億公頃，絕對數量居世界前列，但人均占有量不足，遠低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴峻。在數量減少的同時，耕地質量下降的問題也不容忽視。
2．耕地資源保護的難度越來越大
改革開放以來，我國經濟一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數量和涉及的違法用地面積出現反彈。農村建房、修公路、造墳墓等占用大量耕地，我國每年農村土葬占有2000公頃之多，其中半數以上是肥沃的耕地。
3．耕地后備資源限制強度較大
國土部門組織的調查表明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。
4．我國現有的耕地質量不高
耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導致耕地地力下降的過程，通常表現為耕地土壤利于農作物生長的物理、化學與生物等方面特性的下降。根據全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質耕地只占21%，土壤有機質低于0.5%的耕地約占10%。現有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。現有的耕地中，按質量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，一等地點41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，高產田占29.7%，中產田占30.3%，低產田占40%。現有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。
5．建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制的要求越來越緊迫
粗放型經濟增長方式主要依靠增加生產要素量的投入來擴大生產規(guī)模，實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較高，成本較高，產品質量難以提高，經濟效益較低。集約型經濟增長方式是指在生產規(guī)模不變的基礎上，采用新技術、新工藝，改進機器設備、加大科技含量的方式來增加產量，這種經濟增長方式的基本特征是依靠提高生產要素的質量和利用效率，來實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較低，成本較低，產品質量能不斷提高，經濟效益較高。目前在中國農業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立起來。在農業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經濟上調動農民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補償機制還不健全。
四、如何切實有效的保護耕地
1、堅決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時復耕，并由土地征用單位支付復耕費用；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種。縣、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔直接責任，并把此項工作列入干部目標管理考核責任制，對耕地拋荒嚴重的地方，堅決追究、嚴肅查處當地領導的責任。
2、嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。加強規(guī)劃實施管理，促進各類建設特別是城鎮(zhèn)建設合理集約用地。嚴格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴控制用地規(guī)模。減少用地報批環(huán)節(jié)，縮短報批周期，積極主動為重點工程建設項目提供用地服務。同時，各級地方政府要堅持依法用地，決不能以用地報批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農民利益為代價，換取經濟的一時發(fā)展。
3、嚴格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現的問題及時處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責任。
4、認真落實基本農田保護制度。切實加強耕地保護，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標和要求，采取有效措施，切實抓好基本農田保護工作。建立縣鄉(xiāng)村保護基本農田領導小組，形成保護網絡，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有一個責任人，村村都有專職管護員。
5、積極推進土地開發(fā)整理復墾，增加有效耕地面積。嚴格執(zhí)行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全面實行建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理復墾項目掛鉤制度，嚴格按項目考核，落實責任，建立和完善土地開發(fā)整理復墾管理制度，以重點項目實施為導向，全面推進土地開發(fā)整理復墾，形成補償耕地的良性循環(huán)機制。
總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，面對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農業(yè)基礎地位和促進國民經濟發(fā)展的重大問題。所以及時采取切實有效的辦法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。
資環(huán)學院 地理科學 1060900006 賈坤
參考下：
關于新一輪土地利用總體規(guī)劃修編若干問題的思考
摘 要 本文通過回顧土地利用總體規(guī)劃的歷史變化過程，分析現行土地利用總體規(guī)劃的問題和矛盾，針對新一輪規(guī)劃修編中需要解決的問題和矛盾，結合國家、江蘇省有關政策規(guī)定和實際，主要以定性研究的方式提出若干方法和途徑。
關鍵詞 土地規(guī)劃；修編；研究；江蘇省
土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據。2004年6月，國土資源部下發(fā)了《關于開展土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調研工作的通知》（國土資發(fā)[2004]133號），著手啟動新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作；2005年5月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā)[2005]32號），正式開始了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，并對有關工作內容提出了比較明確的要求和規(guī)定。為開展好此項工作，結合江蘇省的土地利用規(guī)劃工作的實際，我們對新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中的若干問題進行了粗淺的分析和思考。希望通過找出問題和矛盾的解決辦法和出路，為做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作提供一點思路。
一、土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展歷程
（一）第一輪土地利用總體規(guī)劃(1987—2000年)
1986年，我國頒布實施了建國以來歷史上第一部對城鄉(xiāng)土地利用活動統(tǒng)一規(guī)范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過）。1987年，我國第一輪覆蓋全國范圍的土地利用總體規(guī)劃編制工作開始展開，到1992年前后在全國普遍推開，規(guī)劃的目標年為2000年。
該輪規(guī)劃主要思路是借鑒農業(yè)區(qū)劃成果、國土規(guī)劃成果和聯合國糧農組織（FAO）《土地利用規(guī)劃指南》，以控制建設用地總規(guī)模，協(xié)調各部門用地需求為重點，提出實現“一保吃飯，二保建設”的規(guī)劃目標。江蘇省按照以上要求和有關技術路線，編制了首輪《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（1987—2000年）》，但由于當時客觀原因的存在，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。
（二）第二輪土地利用總體規(guī)劃(1997—2010年)
1996年，原國家土地管理局提出對第一輪土地利用總體規(guī)劃進行修編的設想。在1997年全國宏觀經濟調控和嚴格保護耕地的環(huán)境和政策背景下，結合中央《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號）和修訂《土地管理法》的需要，在全國范圍內開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作（即現行土地利用總體規(guī)劃）。從1997年開始，江蘇省展開了《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（1997—2010年）》的編制與修訂工作，并于2000年基本結束。該輪規(guī)劃基期年為1997年，規(guī)劃目標年為2010年，并遠景展望至2030年；其重要特點是形成了一套較為成熟的土地利用總體規(guī)劃編制技術路線和規(guī)程及規(guī)劃控制指標體系，建立了鄉(xiāng)、縣、市、省和國家的五級土地利用規(guī)劃體系和管理方法，為保護耕地尤其是強化對基本農田的保護，節(jié)約利用土地資源，合理控制建設用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設占用耕地數量，兼顧社會效益、經濟效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，保障經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。
（三）第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的意義和作用
第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實施，加強了對耕地尤其是基本農田的保護，保障了經濟建設合理的用地需求，一定程度上帶動了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化了生產力布局，提升了經濟發(fā)展的質量，改善了生態(tài)環(huán)境建設，促進了經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但是由于社會經濟、技術和政策制度因素的影響導致規(guī)劃適用性不足，規(guī)劃管理的風險與難度加大：
1、社會經濟因素對土地利用總體規(guī)劃實施的影響
⑴規(guī)劃編制與實施階段巨大的宏觀經濟環(huán)境差異導致規(guī)劃適用性不足
1998年以來，江蘇省經濟投資規(guī)模逐年遞增，全社會固定資產投資完成額年均增長率達14.7％，遠高于同期GDP平均增長速度。同時，基礎設施建設、城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、（新）工業(yè)集中區(qū)的發(fā)展使耕地占用率顯著上升。社會經濟宏觀環(huán)境變化對土地利用總體規(guī)劃主要目標（如建設用地總規(guī)模與耕地保護）產生強烈沖擊，客觀上影響了規(guī)劃實施進程。
⑵經濟總量急劇擴張與經濟結構大幅調整加大了規(guī)劃管理的風險與難度
人口總量增長、固定資產投資與經濟結構調整是規(guī)劃實施期間江蘇省建設用地擴展的主要驅動力，其中人口總量增長1％，建設用地增加0.44％；固定資產投資增長1％，建設用地平均增加0.077％；二三產業(yè)增加值比重在現有水平上提升1％，蘇南地區(qū)建設用地數量將增加1.095％，蘇中地區(qū)建設用地數量將增加1.079％，蘇北地區(qū)建設用地總量將增加0.448％。
事實上，外延式發(fā)展導致的高速經濟增長不僅成為江蘇省耕地資源快速減少的主要原因，同時也是江蘇省日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境危機的主要原因。雖然現有規(guī)劃編制過程中對江蘇省經濟增長速度有較為準確的把握，但受數據資料等因素影響，長期以來我們對土地利用結構變化與經濟增長的數量關系把握不夠充分，加上對經濟增長方式轉變進程過于樂觀，直接導致經濟增長對土地利用結構的沖擊遠遠超出規(guī)劃預期。
江蘇發(fā)展實際表明，大部分地區(qū)都不可
能超越經濟增長的階段性。雖然江蘇部分地區(qū)已經具備發(fā)展高科技產業(yè)的實力和經濟水平，但對于大部分地區(qū)而言，不可能通過大力倡導發(fā)展高新技術產業(yè)就能夠使經濟增長中的土地代價（主要表現為農業(yè)用地和生態(tài)用地損失）在短期內迅速下降。同時，實證研究也表明，在經濟較為發(fā)達的蘇南地區(qū)，第三產業(yè)相對于第二產業(yè)比重的上升已經對建設用地規(guī)模擴展起到了顯著的抑制作用；在蘇中地區(qū)，這一經濟變量對建設用地擴展的作用方向為負，但不顯著；在蘇北地區(qū)，這一經濟變量對建設用地擴展的作用方向為正。這更加充分地說明，經濟增長過程中從建設用地迅速擴展到平緩增加不可能一蹴而就，只能是經濟發(fā)展自身演進的結果。
現行規(guī)劃對產業(yè)結構調整引起的土地利用變化強度整體估計不足，同時對產業(yè)結構升級對建設用地擴展的抑制作用過分樂觀，從而對土地利用總體規(guī)劃實施的難度估計不足，在建設用地控制指標設計上缺乏適度彈性，導致不同地區(qū)、不同規(guī)模城鎮(zhèn)的擴展均超出預計水平。
2、技術因素對土地利用總體規(guī)劃編制實施的影響
⑴數據不足是現行規(guī)劃科學性的重要障礙
現行規(guī)劃編制的基期年時值國家完成全國土地利用詳查資料匯總工作，因此規(guī)劃現狀資料的完備性與準確性在很大程度上能夠滿足規(guī)劃的部分需要。但是由于土地利用歷史資料缺乏、部分地區(qū)土地數據嚴重失真和1996年進行全省、全國土地詳查數據匯總時部分地區(qū)（主要是經濟發(fā)達地區(qū)）的土地數據并未及時更新，導致現行土地利用規(guī)劃編制的數據基礎失實，使得江蘇省土地利用總體規(guī)劃的數據資料相對不足。
⑵規(guī)劃靈活度不夠是規(guī)劃方案實施難的一個原因
耕地總量動態(tài)平衡是現行土地利用總體規(guī)劃的基本指導思想。雖然《土地管理法》要求省級政府負責轄區(qū)內的耕地總量平衡，但并未從區(qū)域土地利用效益差別與比較優(yōu)勢角度出發(fā)設計出能夠靈活實施耕地總量動態(tài)平衡的政策體系。
⑶基礎性研究不足影響現行規(guī)劃的實用性
雖然江蘇省現行土地利用規(guī)劃在首輪規(guī)劃基礎上采用了改進后的規(guī)劃方法與規(guī)劃理念，但是由于受數據約束與理論研究限制，規(guī)劃方法在融合土地利用結構演變規(guī)律與政策調控意愿方面的實用性不強。由于缺乏關于經濟發(fā)展與土地利用結構變化關系的基礎性研究，導致在土地利用總體規(guī)劃中難以兼顧政策目標與土地利用現實。
3、政策制度因素對土地利用總體規(guī)劃實施的影響
⑴土地產權制度不完善導致規(guī)劃控制對象不夠明確
土地產權邊界不清與產權主體模糊是當前我國重要的土地問題，對土地利用規(guī)劃實施造成了不利的影響。土地產權問題一方面使土地利用規(guī)劃的實施主體——地方政府行為發(fā)生偏離，同時使規(guī)劃缺乏民眾監(jiān)督的支持。
①中央政府與地方政府土地產權關系與利益的不一致使土地利用總體規(guī)劃在地方層次缺乏自我實施的基礎。
②集體土地產權關系不清與所有權主體缺位也對土地利用總體規(guī)劃的實施產生不利影響。
③由于土地產權關系與利益關系模糊，規(guī)劃實施的公眾監(jiān)督機制難以運作，使規(guī)劃實施監(jiān)督成本相對高昂，違反規(guī)劃用地的行為時有出現。
⑵土地市場化配置機制未充分形成致使規(guī)劃在實施中發(fā)生偏差
由于現行規(guī)劃的編制的一個重要前提是土地利用從粗放經營向集約利用轉變，尤其是城鎮(zhèn)內部低效利用土地的再開發(fā)。但是，由于土地資源市場配置機制尚不夠成熟，政府過度干預，在地方政府追求地區(qū)經濟總量最大化的動機下，更容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起了土地過度需求和低效利用。土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)規(guī)模控制目標在內涵與外延意義上均未得到很好的實現。
⑶土地管理體制影響了規(guī)劃實施監(jiān)督
地方政府是城鎮(zhèn)土地的事實所有者與各類土地的管理者，掌握了極大的土地調控權力。為了實現任期內的政績最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成為推動經濟增長的重要“杠桿”。其結果，不僅提高了經濟發(fā)展的過度性土地代價，還使未來的土地供應難以持續(xù)。而耕地與生態(tài)保護等具有公共物品屬性的土地管理活動在地方上嚴重供給不足，導致土地利用規(guī)劃的耕地保護等目標難以在地方上得到具體落實。
事實上，在上下級政府之間也存在著一定程度的共同土地利益，因為在中國的統(tǒng)計制度下，下級政府轄區(qū)內的經濟增長成果同時也是上級政府的業(yè)績評價標準。因此，只要土地資源為地方政府控制，而且缺乏科學的發(fā)展觀與政績觀的指導，土地規(guī)劃實施失效的問題就難以解決。就現行土地利用規(guī)劃實施的主要時期來看，原土地管理體制下地方政府行為異化是土地利用總體規(guī)劃難以得到全面落實的一個重要原因。
二、新一輪土地利用總體規(guī)劃（第三輪土地利用總體規(guī)劃）修編的思考
（一）關于土地利用總體規(guī)劃體系的思考
目前，規(guī)劃理論上，我國的土地利用總體規(guī)劃體系主要分為三個層次，即土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃（含土地開發(fā)整理規(guī)劃、基本農田保護規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等）和土地利用詳細規(guī)劃（含城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計等）。在這一體系下，根據1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂通過的《土地管理法》第三章第十
七條“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃為全國、省（自治區(qū)、直轄市）、地（市）、縣（縣級市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、場）5級的規(guī)劃體系。
針對目前規(guī)劃編制和實施管理中出現的問題，結合新形式下發(fā)展規(guī)劃的要求，為完善土地利用總體規(guī)劃編制的體系，明確各級規(guī)劃的職能、內容和重點，充分發(fā)揮各層級規(guī)劃的作用，我們認為應當在現有的法律法規(guī)和理論基礎的框架下，對現有規(guī)劃體系及其內涵和調整內容、對象進行適當整合，突出重點。
1、進一步明確省內（省、地、縣、鄉(xiāng)）四級行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃的定位和內涵
⑴省級土地利用總體規(guī)劃
省級土地利用總體規(guī)劃屬于次概念性、戰(zhàn)略性和政策性的宏觀規(guī)劃，其職能和重點與全國土地利用總體規(guī)劃相近。基本內容應當是提出全省土地利用的戰(zhàn)略目標，確定土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點項目和重點區(qū)域，提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的土地利用政策，協(xié)調全省性的骨干基礎設施建設的用地關系，提出不同地區(qū)的土地利用方向、目標和重點，宏觀控制和體現全省耕地總量動態(tài)平衡目標、基本農田保護目標、規(guī)劃建設用地尤其是規(guī)劃建設占用耕地規(guī)模、多途徑補充耕地目標，為下級規(guī)劃提供控制依據和區(qū)域發(fā)展平衡的導向。
因此，從省級土地利用規(guī)劃的內容和功能上看，應當在完成空間規(guī)劃功能的同時，轉變?yōu)榫哂幸欢ǖ膰烈?guī)劃內容和功能的概念性規(guī)劃。從全省的土地資源的承載能力、容量和配置方向、方式入手，強化不同經濟區(qū)域和不同產業(yè)結構、層次的橫向關聯關系研究，深化區(qū)域間空間概念基礎上的戰(zhàn)略性關聯作用研究。
⑵市級土地利用總體規(guī)劃
市級土地利用總體規(guī)劃屬于過渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內容應當是在上級規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應的總量控制指標和確定本行政區(qū)域內的土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點區(qū)域和重點工程，重點解決好市域內城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎設施規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調與控制問題。
由于市級規(guī)劃的功能和定位，在很大程度上已經不能夠滿足土地利用活動的管理需要，同時市本級規(guī)劃不能完全擔負起落實省級規(guī)劃確定的跨行政區(qū)域的區(qū)域性發(fā)展協(xié)調功能，因此，應當弱化市級規(guī)劃的功能。但在弱化市級規(guī)劃的同時，應當突出和強化市本級城郊結合部土地利用規(guī)劃的研究。通過市本級城郊結合部土地利用規(guī)劃的研究，控制和協(xié)調發(fā)展空間的定位和規(guī)模控制問題。
⑶縣級土地利用總體規(guī)劃
縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在各級規(guī)劃之間主導性地擔負著承上啟下的協(xié)調和落實功能。其基本內容應當是落實上級規(guī)劃的各項主要控制性指標；重點在于定性、定量、定位、定序，在土地開發(fā)、利用、整治、保護的層面上確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時序；核心內容是土地用途分區(qū)，包括基本農田保護區(qū)、一般農地區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、城鎮(zhèn)建設用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設用地區(qū)、工礦建設用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設控制區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)、風景旅游生態(tài)環(huán)境保護區(qū)等。
⑷鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃屬于實施性的微觀控制性規(guī)劃。重點應當是在縣級規(guī)劃的各類土地用途分區(qū)和用地規(guī)模的控制下，詳細確定各個地塊的規(guī)劃土地用途，其詳細程度應當達到控制性詳細規(guī)劃的深度，規(guī)劃成果的側重點應當放在規(guī)劃圖件和控制性規(guī)劃設計原則的編制上，以滿足土地用途管制和其他各項土地利用活動管理的需要。
目前規(guī)劃編制和實施中，土地利用控制性詳細規(guī)劃的缺位，客觀上已經造成了與建設管理部門的村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細規(guī)劃的脫節(jié)和不協(xié)調。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃已經在一定程度上發(fā)揮著控制性規(guī)劃的作用，但是總規(guī)畢竟不能代替詳規(guī)。因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，應當結合土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建立，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃深化為具有控制性詳細規(guī)劃內容、功能和作用的規(guī)劃設計層面的規(guī)劃。
2、補充和深化規(guī)劃體系層級間區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃
區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃屬于大致介于相鄰兩級土地利用總體規(guī)劃之間的銜接性規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域之間、經濟發(fā)展帶和城鄉(xiāng)之間協(xié)調發(fā)展的指導性規(guī)劃。在市級土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)結合部土地利用總體規(guī)劃在基礎上，在省級土地利用總體規(guī)劃的架構下，應當建立跨行政區(qū)域的地區(qū)性土地利用總體規(guī)劃，完善土地利用總體規(guī)劃的空間規(guī)劃功能，一定程度上體現國土規(guī)劃的分區(qū)域協(xié)調引導功能。
⑴地區(qū)性土地利用總體規(guī)劃
地區(qū)性土地利用總體規(guī)劃是介于省級規(guī)劃和市級規(guī)劃之間的規(guī)劃層次，其規(guī)劃內容和方法側重于空間規(guī)劃。它是在具有一定同質性和關聯性的自然、社會、經濟屬性的地區(qū)的基礎上，根據差異性原則進行地域分區(qū)，依據聯合國糧農組織（FAO）《土地利用規(guī)劃指南》確定的規(guī)劃思路和方法，整合地區(qū)性的城鎮(zhèn)體系和城市總體規(guī)劃點軸結構、骨干性基礎設施規(guī)劃節(jié)點效應、
生產力布局（含第一、二、三產業(yè)）規(guī)劃等區(qū)域性專業(yè)規(guī)劃對各類用地的有效、合理需求，提出統(tǒng)籌區(qū)域土地利用和經濟發(fā)展布局、產業(yè)結構層次統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)和人口布局和結構，促進集約節(jié)約利用土地，協(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境建設的土地利用地域發(fā)展核心策略。
江蘇省可以根據蘇南、蘇北、蘇中，沿江、沿海、沿東隴海、沿滬寧高速沿線、農業(yè)主產區(qū)等分區(qū)域，進行區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃的研究和編制。
⑵市區(qū)土地利用總體規(guī)劃與城郊結合部土地利用總體規(guī)劃
市區(qū)土地利用總體規(guī)劃是介于市級規(guī)劃和縣級規(guī)劃之間的規(guī)劃，主要應當結合城市總體規(guī)劃和城市控制性規(guī)劃，著重細化存量土地用途分區(qū)和分工的不同功能性區(qū)域布局的控制性和引導性安排。市區(qū)土地利用總體規(guī)劃的成果主要為較大比例尺的市區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖，建議為1：5000比例尺，局部重點區(qū)域至1：2000比例尺。
城郊結合部土地利用總體規(guī)劃是控制城市（城鎮(zhèn)）規(guī)模、協(xié)調城鄉(xiāng)過渡地區(qū)農地轉為建設用地的速度和時序的重要指導性控制規(guī)劃，以城市（城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃范圍為界限，針對已劃入城市（城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃范圍之內的土地利用和范圍之外的土地利用，著重分類別安排開發(fā)用途、方向、時序和強度。市區(qū)土地利用總體規(guī)劃的成果主要為較大比例尺的市區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖，建議為1：10000比例尺，局部重點區(qū)域至1：5000比例尺。
⑶鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃
鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃為基礎，是對村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和村鎮(zhèn)布局規(guī)劃不同規(guī)劃功能區(qū)域土地利用控制和引導安排的細化，是建設和發(fā)展區(qū)域的控制性規(guī)劃的具體體現。鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃的成果主要為大比例尺的鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖，建議為1：5000比例尺，局部重點區(qū)域至1：2000比例尺。
（二）關于土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展空間問題的思考
1、當前規(guī)劃管理技術操作層面的失誤，一定程度上造成了既有規(guī)劃發(fā)展空間的缺失
當前，對于新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，地方對規(guī)劃發(fā)展空間（增加規(guī)劃建設占用耕地指標、減少耕地保有量和基本農田保護指標）的期望與上級的規(guī)劃控制要求有很大的現實差距。基層總是反映現行規(guī)劃不合理，表面問題是規(guī)劃建設占用耕地指標少，耕地保有量和基本農田保護指標過多，基本農田保護率過大（而且在不斷增加）。
其實，除了工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化等經濟社會發(fā)展確實在高位運行，需要一定數量的增量土地解決發(fā)展空間；但真正分析一下，在我們目前的規(guī)劃管理技術操作層面上——鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修改中（我們定義為因重大布局調整而需進行的原則性規(guī)劃修改）的失誤給我們造成的損失和代價是巨大的，失誤的直接結果是造成了規(guī)劃建設占用耕地指標的蒸發(fā)、耕地保有量和基本農田保護面積的增加以及基本農田保護率的上升。
因此，必須對目前的規(guī)劃修改管理方式進行修正，否則規(guī)劃修改次數越多，耕地保有量和基本農田保護面積及基本農田保護率就增加的越多，規(guī)劃建設占用空間就減少的越多。在規(guī)劃修改時，應當對節(jié)余的規(guī)劃建設占用耕地指標進行妥善安置處理；對增加的耕地保有量要通過核減規(guī)劃中的補充耕地控制指標達到平衡；對增加的基本農田保護指標及時儲存調減，這是保證我們現行規(guī)劃建設發(fā)展空間不減少的關鍵所在。作者1根據幾年來的規(guī)劃管理工作時間，按照規(guī)劃管理的基本技術要求，擬訂了《江蘇省土地利用總體規(guī)劃修改方案及其實施影響評估報告編制要點（征求意見稿）》，并由作者2在江蘇蘇地源土地整理規(guī)劃設計有限公司的規(guī)劃修改具體業(yè)務工作中予以試用。
2、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中拓展建設發(fā)展空間的途徑
從務實的角度來將，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的目的其實是要為江蘇省2005——2020年的經濟社會發(fā)展找出發(fā)展的空間。從國務院辦公廳《關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā)[2005]32號）的有關精神和要求中，可以預見到——通過新一輪土地利用總體規(guī)劃修編核減現有和先行規(guī)劃確定的基本農田保護指標可能性是很小的，希望國家下達江蘇省大數量的規(guī)劃建設占用耕地指標也是不切實際的。在土地利用總體規(guī)劃的各類規(guī)劃空間不能改變和突破的情況下，唯一的辦法和途徑就是只有通過充分利用國家現有的政策，將規(guī)劃修編與開展農村建設用地整理（特別是基本農田保護區(qū)內農村建設用地整理），實行城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤達到我們的目的，同時又能完成基本農田保護和耕地保有量的任務。
⑴國家的有關政策依據
2004年全國土地市場治理整頓后，國家陸續(xù)出臺了若干具有重要指導性的文件，經過分析和研究，我們認為在以下的幾個文件中，可以找到在新一輪規(guī)劃修編可以運用的能夠為江蘇省今后的社會經濟發(fā)展拓展空間的途徑和辦法——開展基本農田保護區(qū)內農村建設用地整理掛鉤，將基本農田保護區(qū)內的建設用地空間數量置換出來。
①國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）
該文件第二部分“加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理”的總第（十）條中明確指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設
用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”（以下簡稱“掛鉤”）
其實，“掛鉤”政策由來已久。2000年，國土資源部下發(fā)了《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)[2000]337號)，其中第二條“立足存量，內涵挖潛，促進小城鎮(zhèn)建設集約用地”明確提出“縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃已經依法批準的試點小城鎮(zhèn)，可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。周轉指標由省級國土資源部門單列，堅持“總量控制，封閉運行，臺帳管理，統(tǒng)計單列，年度檢查，到期歸還”。”同年，國土資源部下發(fā)的《關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》(國土資發(fā)[2000]408號)，在第四條 “有條件地實行建設用地指標周轉，推進國家和省級試點小城鎮(zhèn)建設”中進一步明確提出了“為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過程中的建設用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據小城鎮(zhèn)建設試點推進情況、試點小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運行，臺帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對國家和省級試點小城鎮(zhèn)，單列編報下達一定數量的建設占用耕地周轉指標。小城鎮(zhèn)建設建新拆舊完成后，經復核認定的復墾成耕地的面積必須大于建設占用耕地的面積。”的做法。2004年，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）中，又提出“縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據土地利用總體規(guī)劃，結合實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進。”
國土資源部《關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》(國土資發(fā)[2000]408號)中的建設用地指標置換政策和農用地整理指標折抵政策,為什么當時沒有用到現在這個稱為“掛鉤”的政策，就是因為“掛鉤”周轉指標的身份問題在當時無法解決。我們認為掛鉤周轉指標應當具備兩種身份，即規(guī)劃建設占用耕地指標身份和耕地轉用計劃身份，否則就會產生一個很簡單的問題——光有計劃，沒有落計劃的空間，等于沒有計劃，掛鉤是白忙。
②國土資源部《關于基本農田保護中有關問題的整改意見》（國土資發(fā)[2004]223號）
該文件第一條“抓緊解決基本農田保護中基礎工作有關問題，切實落實規(guī)劃確定的基本農田”第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農田保護指標要在基本農田保護區(qū)范圍內落實到地塊”和“由于基礎工作不扎實，在劃定基本農田時將其他用地誤劃為基本農田的，要進行調整，并補劃同等數量和質量的基本農田。因現有耕地數量不足難以落實到地塊的部分，可將土地整理復墾新增加且經驗收合格的耕地補劃為基本農田。”
這個規(guī)定允許通過開展基本農田保護區(qū)內現有建設用地的整理復墾為耕地補劃為基本農田。 “掛鉤”政策的實施，其實從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農田保護區(qū)和一般農地區(qū)內開展（在規(guī)劃建設用地預留區(qū)內開展“掛鉤”，整理復墾出耕地毫無意義），就為我們在規(guī)劃修編中充分利用“掛鉤”政策，通過將基本農田保護區(qū)內的建設用地整理復墾為耕地補劃為基本農田，相應在另外的區(qū)域換取規(guī)劃建設空間掃清了政策規(guī)定上的障礙。
③國土
堅持耕地保護 堅持科學發(fā)展觀 集約節(jié)約用地
耕地是保障一個地區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展的基礎性、不可替代性的重要資源。耕地保護工作事關國家糧食安全和社會穩(wěn)定大局。國家要發(fā)展，首先就要解決13億多人的吃飯問題，要解決吃飯問題，就必須保護相當數量和質量的耕地。加強耕地的保護和合理開發(fā)利用，始終是我們必須高度重視并研究解決的戰(zhàn)略性問題。
耕地是農民的飯碗和命根子，必須切實加強保護。加強耕地保護是我團社會經濟發(fā)展的客觀要求，也是建設和諧四十五團的客觀要求。
耕地保護必須成為各級政府的重要職責。保護耕地，要充分發(fā)揮廣大農民作為土地產權主體的積極性。但作為維護公共利益，提供公共服務和產品主體的政府，在耕地保護工作中應承擔重要職責。四十五團團黨委一直將耕地保護作為重要任務列入議事日程，落實機關耕地保護目標責任制，扎實履行耕地保護的法定職責。
科學的土地開發(fā)是貢獻，有效的土地保護也是貢獻；科學的開發(fā)是政績，有效的保護也是政績。各級政府部門必須正確處理資源保護與經濟發(fā)展的關系。從本質上說，保護資源是為了資源的永續(xù)利用，為了更好地為社會經濟發(fā)展服務。今天的保護，為明天的發(fā)展奠定了基礎，承擔保護的責任也十分光榮。因此，在實際工作中我們要認真貫徹落實黨中央國務院的耕地保護方針政策，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的土地用途管制、基本農田保護、耕地占補平衡、土地開發(fā)整理、耕地保護目標責任制等耕地保護的各項法律制度，嚴格依法辦事。同時，我們又要從四十五團發(fā)展前途的實際出發(fā)，科學有效地利用土地資源，最大限度地實現土地價值，千方百計的滿足四十五團經濟發(fā)展的用地需求。
耕地保護工作要從單純的數量保護向數量、質量和生態(tài)綜合轉變。在制定政策時，要整合資源，統(tǒng)籌土地開發(fā)整理、農田水利、農業(yè)綜合開發(fā)建設等各類資金的投入，統(tǒng)一規(guī)劃，集中投入，成片整治，建設高標準基本農田，提高抵抗自然災害的能力，切實提高耕地質量和綜合生產能力。
我們始終要以科學發(fā)展觀統(tǒng)領四十五團國土資源分局，增強貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性，正確處理保護資源和保障發(fā)展的關系。保護資源是保障發(fā)展的前提，資源是發(fā)展的物質基礎；保障發(fā)展是保護資源的目的，脫離了發(fā)展空談保護資源是沒有意義的。只有正確的處理好兩者的關系，才能努力促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。
第一，緊緊圍繞經濟增長方式的根本轉變，以提高土地利用效率為核心，以保護耕地、節(jié)約集約用地為重點，加快土地利用結構調整和土地利用方式轉變，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我團土地利用的新路子。第二，重點保障國民經濟和社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)、重大基礎設施、重要招商引資項目和改善民生項目用地需求，明確低效利用土地和閑置土地的利用方向，依靠科技進步推進節(jié)地型經濟增長，提高經濟運行效益，使得單位面積土地創(chuàng)造出更多的產值和利稅，提高土地利用率。第三，建立健全耕地保護問責制，做到違法即問責，真正把問責制落到實處。強化對耕地占補平衡的執(zhí)法檢查。第四，按照國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》精神要求，建立節(jié)約集約用地激勵考核機制。
科學發(fā)展觀是我國經濟社會發(fā)展必須長期堅持的重要指導思路，也是國土資源工作必須始終堅持的重要指導思想，加強國土資源工作，是落實科學發(fā)展觀的重要指導思想，加強國土資源工作，是落實科學發(fā)展觀的重要任務和重要內容。黨中央國務院對國土資源工作歷來高度重視，把國土資源工作擺在全局工作重要位置來部署，今年中央經濟工作會議和全國“兩會”，更是把保護耕地、節(jié)約資源提到了中華民族賴以生存和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度。
我國改革開放以來，經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但同時也付出了沉重的資源代價。目前，我團正處于新型工業(yè)化加速發(fā)展的重要時期，也是資源需求的重要時期，實現富民強團的戰(zhàn)略目標，必須有足夠的資源作保障，而我們面臨的資源形勢越來越嚴峻，資源供應越來越緊張，資源供需矛盾更加突出，粗放的資源利用方式已成為制約經濟發(fā)展的硬約束，資源開發(fā)的利益訴求日益增多。我們一定要認清形勢、明確任務、轉變觀念，充分認識國土資源管理工作的重要性，樹立科學的發(fā)展觀，形成依法用地、節(jié)約、集約用地的共識，切實增強做好國土資源工作的緊迫感、使命感。
要堅持以科學發(fā)展觀為綱，以“保護資源、保障發(fā)展、維護權益、服務社會”為總要求，全面貫徹師市國土資源工作會議精神，認真落實中央關于國土資源管理的新政策，加快適應國土資源形勢的變化，正確處理“四對關系”：即正確處理保護耕地、開發(fā)資源與支持團場經濟建設的關系，既要嚴格保護耕地、不越“紅線”，又要合理利用土地，保障經濟社會發(fā)展的用地需求。正確處理短期問題解決與長遠發(fā)展的關系，認真做好《土地利用總體規(guī)劃》修編工作，盡量滿足重點項目和基礎設施建設用地，科學合理保護好、管理好國土資源，為經濟社會可持續(xù)持發(fā)展提供物質基礎保障。正確處理好遺留問題的解決和規(guī)范管理的關系，努力爭取上級給予政策傾斜和支持，徹底解決在連隊農民建房中的遺留問題，嚴禁在今后工作中再出現類似問題，切實規(guī)范國土資源管理。正確處理保障國土資源局正常運轉與促進財政增收的關系，嚴格執(zhí)行收支兩條線規(guī)定，土地市場收入全面進入財政國庫；實現管理方式的“四個轉變”：即從注重微觀管理向強化宏觀調控轉變，更加注重把握宏觀經濟形勢，增加工作的主動性、前瞻性和科學性。從注重行政、法律手段向綜合運用經濟、行政、法律、技術等多種手段轉變，更加注重加強與相關部門的協(xié)調配合。從注重審批向完善政策體系、強化全程監(jiān)管、構建服務平臺轉變，更注重加強基礎工作。從注重管理輕服務向管理服務并重轉變，更加注重管理工作的內涵，在管理中體現服務，在服務中推進管理。
（分給我，謝謝）
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武清區(qū)銑削： ______ 我國地少人多,耕地寶貴且后備資源貧乏,這是我 國耕地自然資源方面的基本國情.為切實加強土地調控, 制止違法違規(guī)用地行為,針對現實生活中濫用征收權利、 違法...
叱干顏13859938019： 關于珍惜國土的文章 -
武清區(qū)銑削： ______[答案] 國土資源部長孫文盛:善待地球 珍惜資源 持續(xù)發(fā)展 2006年04月21日 14:17:24 來源:中國國土資源報 【字號 大 中 小】 ... 我國耕地保有量不能少于1.2億公頃,資源利用效率要顯著提高,單位國內生產總值能源消耗降低20%左右,等等.國務院發(fā)出...
叱干顏13859938019： 什么叫耕地保護地
武清區(qū)銑削： ______ 耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施,對耕地的數量和質量進行的保護.耕地保護是關系我國經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題.“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策.
叱干顏13859938019： 耕地數量質量保護怎樣提升?
武清區(qū)銑削： ______ 落實最嚴格的耕地保護制度,努力補充優(yōu)質耕地,加強耕地質量建設.通過土地整治補充耕地2000萬畝,其中農用地整理補充耕地900萬畝,損毀土地復墾補充耕地360萬畝,宜耕未利用地開發(fā)補充耕地510萬畝,農村建設用地整理補充耕地230萬畝;通過農用地整理改造中低等耕地2億畝左右,開展農田基礎設施建設,建成排灌渠道900萬公里,建成田間道路600萬公里,耕地保護基礎更加牢固.
叱干顏13859938019： 如何實施保護土地政策?如何實施保護土地政策,切實保護耕地資源?
武清區(qū)銑削： ______ 近幾年來,我國經濟連續(xù)保持較快增長速度,對土地數量 的需求也日益增加.雖然土... (3)嚴格耕地保護執(zhí)法.嚴厲打擊違法用地、亂占耕地的 行為,增加違法用地的成本...
叱干顏13859938019： 保護耕地 節(jié)約用地的作文怎么寫,求全文 -
武清區(qū)銑削： ______ 保護土地節(jié)約資源 張怡 善待地球,節(jié)約資源是每個人的責任.地球是一切生命存在的源泉,我們應該尊重地球、保護地球、合理利用資源. 在中國這片廣袤的土地上,我們的祖先世世代代辛勤耕作、繁衍生息,創(chuàng)造了優(yōu)秀的中華民族文化,在...
叱干顏13859938019： 誰能幫忙介紹些關于農業(yè)土地方面的經濟理論?為了寫畢業(yè)論文,征求農
武清區(qū)銑削： ______ 循環(huán)經濟理論與農業(yè)資源綜合開發(fā) ----------------------------------------------------------------------... 包括切實保護耕地,嚴格控制建設用地;整合資源利用,控制礦產、森林資源過渡開...
叱干顏13859938019： 求一篇關于糧食的生產安全的文章 -
武清區(qū)銑削： ______ 關于對保護糧食生產安全、穩(wěn)定糧食產量的幾點看法 民以食為天,糧食是關系到民生的大事.糧食是生命之源、事業(yè)之基,手中有糧心中不荒,有了充足的糧食社會就會穩(wěn)定,社會就會發(fā)展,為此,要保護糧食生產安全,穩(wěn)定糧食產量,以促進...
叱干顏13859938019： 從三化背景談如何實現耕地供求平衡及保護耕?從三化背景談如何實現耕
武清區(qū)銑削： ______ 1十分珍惜和利用每寸土地,切實保護耕地. 2嚴格保護基本農田 3對耕地的使用采取占補平衡(占多少耕地就得開發(fā)多少耕地,或者交納耕地占用費) 4加強土地(尤其耕地)整理工作,提高土地利用效率,提高耕地質量
土地是我們人類生存與發(fā)展的基礎，是十分寶貴的資源和資產。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質量差，耕地后備資源嚴重不足、土地利用率低等現實問題日益顯著，也越來越引起社會各界的關注。當前，我國的耕地保護形勢依然非常嚴峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠遠低于世界平均水平，同時每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關系到13億中國人吃飯問題的底線。加強耕地保護，已經刻不容緩。
一、我國耕地的現狀
與世界上其他各國相比，我國的耕地具有如下特點：人均占有耕地數量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計數為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農業(yè)生產條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數量要比農業(yè)生產條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。
1.耕地總體質量差，生產水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質耕地少，抗自然災害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產水平較低，與世界發(fā)達國家或農業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產相差100公斤以上。
2.耕地退化嚴重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。
3.耕地資源貧乏。據統(tǒng)計，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護耕地。切實保護耕地嚴格控制耕地轉為非耕地是耕地保護的基本原則。
二、我國為什么要大力開展耕地保護
1.我國的確實現了農產品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農業(yè)仍然是我國保持經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎，仍然要始終把農業(yè)放在發(fā)展國民經濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產能力。
在21世紀，保障糧食安全是我國農業(yè)現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業(yè)的主體，農業(yè)現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業(yè)現代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業(yè)現代化。糧食安全水平是衡量我國農業(yè)現代化的重要標志。
2.嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數量的耕地為保障。
耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量，對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內，建立耕地保護制度，保護基本農田。基本農田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農田，是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕地問題的實質是農業(yè)問題特別是糧食問題。
三、中國耕地資源保護面臨的困難
耕地是土地的精華，是農業(yè)最為基本的生產資料。一個國家的國民經濟和社會的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個典型的對土地高度依賴的農業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務院對耕地管理工作高度重視。中央領導反復強調，要珍惜每一寸土地，實行世界上最嚴格的土地保護制度。強調保護耕地對國家糧食安全具有基礎作用，對億萬農民的生計具有保障作用，對農村乃至全社會具有穩(wěn)定作用。進入新世紀，中國將加快全面建設小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，經濟社會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與食物安全保障面臨不少難題。”
1．人口增長、耕地消失、糧消費需求呈剛性增長問題比較突出
農產品穩(wěn)定供給的任務越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會不斷增長，食物消費需求呈剛性增長。但由于糧食生產必需的耕地和水資源數量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產能力的難度越來越大，糧食和農產品供給始終面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據中國科學院國情分析研究小組估測，我國現有耕地約1.218億公頃，絕對數量居世界前列，但人均占有量不足，遠低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴峻。在數量減少的同時，耕地質量下降的問題也不容忽視。
2．耕地資源保護的難度越來越大
改革開放以來，我國經濟一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數量和涉及的違法用地面積出現反彈。農村建房、修公路、造墳墓等占用大量耕地，我國每年農村土葬占有2000公頃之多，其中半數以上是肥沃的耕地。
3．耕地后備資源限制強度較大
國土部門組織的調查表明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。
4．我國現有的耕地質量不高
耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導致耕地地力下降的過程，通常表現為耕地土壤利于農作物生長的物理、化學與生物等方面特性的下降。根據全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質耕地只占21%，土壤有機質低于0.5%的耕地約占10%。現有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。現有的耕地中，按質量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，一等地點41%，二等地占34%，三等地占20%。按產量分，高產田占29.7%，中產田占30.3%，低產田占40%。現有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。
5．建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制的要求越來越緊迫
粗放型經濟增長方式主要依靠增加生產要素量的投入來擴大生產規(guī)模，實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較高，成本較高，產品質量難以提高，經濟效益較低。集約型經濟增長方式是指在生產規(guī)模不變的基礎上，采用新技術、新工藝，改進機器設備、加大科技含量的方式來增加產量，這種經濟增長方式的基本特征是依靠提高生產要素的質量和利用效率，來實現經濟增長。以這種方式實現經濟增長，消耗較低，成本較低，產品質量能不斷提高，經濟效益較高。目前在中國農業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立起來。在農業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經濟上調動農民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補償機制還不健全。
四、如何切實有效的保護耕地
1、堅決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時復耕，并由土地征用單位支付復耕費用；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種。縣、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔直接責任，并把此項工作列入干部目標管理考核責任制，對耕地拋荒嚴重的地方，堅決追究、嚴肅查處當地領導的責任。
2、嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。加強規(guī)劃實施管理，促進各類建設特別是城鎮(zhèn)建設合理集約用地。嚴格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴控制用地規(guī)模。減少用地報批環(huán)節(jié)，縮短報批周期，積極主動為重點工程建設項目提供用地服務。同時，各級地方政府要堅持依法用地，決不能以用地報批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農民利益為代價，換取經濟的一時發(fā)展。
3、嚴格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現的問題及時處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責任。
4、認真落實基本農田保護制度。切實加強耕地保護，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標和要求，采取有效措施，切實抓好基本農田保護工作。建立縣鄉(xiāng)村保護基本農田領導小組，形成保護網絡，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有一個責任人，村村都有專職管護員。
5、積極推進土地開發(fā)整理復墾，增加有效耕地面積。嚴格執(zhí)行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全面實行建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理復墾項目掛鉤制度，嚴格按項目考核，落實責任，建立和完善土地開發(fā)整理復墾管理制度，以重點項目實施為導向，全面推進土地開發(fā)整理復墾，形成補償耕地的良性循環(huán)機制。
總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，面對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產能力，預防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農業(yè)基礎地位和促進國民經濟發(fā)展的重大問題。所以及時采取切實有效的辦法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。
資環(huán)學院 地理科學 1060900006 賈坤
參考下：
關于新一輪土地利用總體規(guī)劃修編若干問題的思考
摘 要 本文通過回顧土地利用總體規(guī)劃的歷史變化過程，分析現行土地利用總體規(guī)劃的問題和矛盾，針對新一輪規(guī)劃修編中需要解決的問題和矛盾，結合國家、江蘇省有關政策規(guī)定和實際，主要以定性研究的方式提出若干方法和途徑。
關鍵詞 土地規(guī)劃；修編；研究；江蘇省
土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據。2004年6月，國土資源部下發(fā)了《關于開展土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調研工作的通知》（國土資發(fā)[2004]133號），著手啟動新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作；2005年5月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā)[2005]32號），正式開始了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，并對有關工作內容提出了比較明確的要求和規(guī)定。為開展好此項工作，結合江蘇省的土地利用規(guī)劃工作的實際，我們對新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中的若干問題進行了粗淺的分析和思考。希望通過找出問題和矛盾的解決辦法和出路，為做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作提供一點思路。
一、土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展歷程
（一）第一輪土地利用總體規(guī)劃(1987—2000年)
1986年，我國頒布實施了建國以來歷史上第一部對城鄉(xiāng)土地利用活動統(tǒng)一規(guī)范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過）。1987年，我國第一輪覆蓋全國范圍的土地利用總體規(guī)劃編制工作開始展開，到1992年前后在全國普遍推開，規(guī)劃的目標年為2000年。
該輪規(guī)劃主要思路是借鑒農業(yè)區(qū)劃成果、國土規(guī)劃成果和聯合國糧農組織（FAO）《土地利用規(guī)劃指南》，以控制建設用地總規(guī)模，協(xié)調各部門用地需求為重點，提出實現“一保吃飯，二保建設”的規(guī)劃目標。江蘇省按照以上要求和有關技術路線，編制了首輪《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（1987—2000年）》，但由于當時客觀原因的存在，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。
（二）第二輪土地利用總體規(guī)劃(1997—2010年)
1996年，原國家土地管理局提出對第一輪土地利用總體規(guī)劃進行修編的設想。在1997年全國宏觀經濟調控和嚴格保護耕地的環(huán)境和政策背景下，結合中央《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號）和修訂《土地管理法》的需要，在全國范圍內開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作（即現行土地利用總體規(guī)劃）。從1997年開始，江蘇省展開了《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（1997—2010年）》的編制與修訂工作，并于2000年基本結束。該輪規(guī)劃基期年為1997年，規(guī)劃目標年為2010年，并遠景展望至2030年；其重要特點是形成了一套較為成熟的土地利用總體規(guī)劃編制技術路線和規(guī)程及規(guī)劃控制指標體系，建立了鄉(xiāng)、縣、市、省和國家的五級土地利用規(guī)劃體系和管理方法，為保護耕地尤其是強化對基本農田的保護，節(jié)約利用土地資源，合理控制建設用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設占用耕地數量，兼顧社會效益、經濟效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，保障經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。
（三）第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的意義和作用
第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實施，加強了對耕地尤其是基本農田的保護，保障了經濟建設合理的用地需求，一定程度上帶動了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化了生產力布局，提升了經濟發(fā)展的質量，改善了生態(tài)環(huán)境建設，促進了經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但是由于社會經濟、技術和政策制度因素的影響導致規(guī)劃適用性不足，規(guī)劃管理的風險與難度加大：
1、社會經濟因素對土地利用總體規(guī)劃實施的影響
⑴規(guī)劃編制與實施階段巨大的宏觀經濟環(huán)境差異導致規(guī)劃適用性不足
1998年以來，江蘇省經濟投資規(guī)模逐年遞增，全社會固定資產投資完成額年均增長率達14.7％，遠高于同期GDP平均增長速度。同時，基礎設施建設、城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、（新）工業(yè)集中區(qū)的發(fā)展使耕地占用率顯著上升。社會經濟宏觀環(huán)境變化對土地利用總體規(guī)劃主要目標（如建設用地總規(guī)模與耕地保護）產生強烈沖擊，客觀上影響了規(guī)劃實施進程。
⑵經濟總量急劇擴張與經濟結構大幅調整加大了規(guī)劃管理的風險與難度
人口總量增長、固定資產投資與經濟結構調整是規(guī)劃實施期間江蘇省建設用地擴展的主要驅動力，其中人口總量增長1％，建設用地增加0.44％；固定資產投資增長1％，建設用地平均增加0.077％；二三產業(yè)增加值比重在現有水平上提升1％，蘇南地區(qū)建設用地數量將增加1.095％，蘇中地區(qū)建設用地數量將增加1.079％，蘇北地區(qū)建設用地總量將增加0.448％。
事實上，外延式發(fā)展導致的高速經濟增長不僅成為江蘇省耕地資源快速減少的主要原因，同時也是江蘇省日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境危機的主要原因。雖然現有規(guī)劃編制過程中對江蘇省經濟增長速度有較為準確的把握，但受數據資料等因素影響，長期以來我們對土地利用結構變化與經濟增長的數量關系把握不夠充分，加上對經濟增長方式轉變進程過于樂觀，直接導致經濟增長對土地利用結構的沖擊遠遠超出規(guī)劃預期。
江蘇發(fā)展實際表明，大部分地區(qū)都不可
能超越經濟增長的階段性。雖然江蘇部分地區(qū)已經具備發(fā)展高科技產業(yè)的實力和經濟水平，但對于大部分地區(qū)而言，不可能通過大力倡導發(fā)展高新技術產業(yè)就能夠使經濟增長中的土地代價（主要表現為農業(yè)用地和生態(tài)用地損失）在短期內迅速下降。同時，實證研究也表明，在經濟較為發(fā)達的蘇南地區(qū)，第三產業(yè)相對于第二產業(yè)比重的上升已經對建設用地規(guī)模擴展起到了顯著的抑制作用；在蘇中地區(qū)，這一經濟變量對建設用地擴展的作用方向為負，但不顯著；在蘇北地區(qū)，這一經濟變量對建設用地擴展的作用方向為正。這更加充分地說明，經濟增長過程中從建設用地迅速擴展到平緩增加不可能一蹴而就，只能是經濟發(fā)展自身演進的結果。
現行規(guī)劃對產業(yè)結構調整引起的土地利用變化強度整體估計不足，同時對產業(yè)結構升級對建設用地擴展的抑制作用過分樂觀，從而對土地利用總體規(guī)劃實施的難度估計不足，在建設用地控制指標設計上缺乏適度彈性，導致不同地區(qū)、不同規(guī)模城鎮(zhèn)的擴展均超出預計水平。
2、技術因素對土地利用總體規(guī)劃編制實施的影響
⑴數據不足是現行規(guī)劃科學性的重要障礙
現行規(guī)劃編制的基期年時值國家完成全國土地利用詳查資料匯總工作，因此規(guī)劃現狀資料的完備性與準確性在很大程度上能夠滿足規(guī)劃的部分需要。但是由于土地利用歷史資料缺乏、部分地區(qū)土地數據嚴重失真和1996年進行全省、全國土地詳查數據匯總時部分地區(qū)（主要是經濟發(fā)達地區(qū)）的土地數據并未及時更新，導致現行土地利用規(guī)劃編制的數據基礎失實，使得江蘇省土地利用總體規(guī)劃的數據資料相對不足。
⑵規(guī)劃靈活度不夠是規(guī)劃方案實施難的一個原因
耕地總量動態(tài)平衡是現行土地利用總體規(guī)劃的基本指導思想。雖然《土地管理法》要求省級政府負責轄區(qū)內的耕地總量平衡，但并未從區(qū)域土地利用效益差別與比較優(yōu)勢角度出發(fā)設計出能夠靈活實施耕地總量動態(tài)平衡的政策體系。
⑶基礎性研究不足影響現行規(guī)劃的實用性
雖然江蘇省現行土地利用規(guī)劃在首輪規(guī)劃基礎上采用了改進后的規(guī)劃方法與規(guī)劃理念，但是由于受數據約束與理論研究限制，規(guī)劃方法在融合土地利用結構演變規(guī)律與政策調控意愿方面的實用性不強。由于缺乏關于經濟發(fā)展與土地利用結構變化關系的基礎性研究，導致在土地利用總體規(guī)劃中難以兼顧政策目標與土地利用現實。
3、政策制度因素對土地利用總體規(guī)劃實施的影響
⑴土地產權制度不完善導致規(guī)劃控制對象不夠明確
土地產權邊界不清與產權主體模糊是當前我國重要的土地問題，對土地利用規(guī)劃實施造成了不利的影響。土地產權問題一方面使土地利用規(guī)劃的實施主體——地方政府行為發(fā)生偏離，同時使規(guī)劃缺乏民眾監(jiān)督的支持。
①中央政府與地方政府土地產權關系與利益的不一致使土地利用總體規(guī)劃在地方層次缺乏自我實施的基礎。
②集體土地產權關系不清與所有權主體缺位也對土地利用總體規(guī)劃的實施產生不利影響。
③由于土地產權關系與利益關系模糊，規(guī)劃實施的公眾監(jiān)督機制難以運作，使規(guī)劃實施監(jiān)督成本相對高昂，違反規(guī)劃用地的行為時有出現。
⑵土地市場化配置機制未充分形成致使規(guī)劃在實施中發(fā)生偏差
由于現行規(guī)劃的編制的一個重要前提是土地利用從粗放經營向集約利用轉變，尤其是城鎮(zhèn)內部低效利用土地的再開發(fā)。但是，由于土地資源市場配置機制尚不夠成熟，政府過度干預，在地方政府追求地區(qū)經濟總量最大化的動機下，更容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起了土地過度需求和低效利用。土地利用總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)規(guī)模控制目標在內涵與外延意義上均未得到很好的實現。
⑶土地管理體制影響了規(guī)劃實施監(jiān)督
地方政府是城鎮(zhèn)土地的事實所有者與各類土地的管理者，掌握了極大的土地調控權力。為了實現任期內的政績最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成為推動經濟增長的重要“杠桿”。其結果，不僅提高了經濟發(fā)展的過度性土地代價，還使未來的土地供應難以持續(xù)。而耕地與生態(tài)保護等具有公共物品屬性的土地管理活動在地方上嚴重供給不足，導致土地利用規(guī)劃的耕地保護等目標難以在地方上得到具體落實。
事實上，在上下級政府之間也存在著一定程度的共同土地利益，因為在中國的統(tǒng)計制度下，下級政府轄區(qū)內的經濟增長成果同時也是上級政府的業(yè)績評價標準。因此，只要土地資源為地方政府控制，而且缺乏科學的發(fā)展觀與政績觀的指導，土地規(guī)劃實施失效的問題就難以解決。就現行土地利用規(guī)劃實施的主要時期來看，原土地管理體制下地方政府行為異化是土地利用總體規(guī)劃難以得到全面落實的一個重要原因。
二、新一輪土地利用總體規(guī)劃（第三輪土地利用總體規(guī)劃）修編的思考
（一）關于土地利用總體規(guī)劃體系的思考
目前，規(guī)劃理論上，我國的土地利用總體規(guī)劃體系主要分為三個層次，即土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃（含土地開發(fā)整理規(guī)劃、基本農田保護規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等）和土地利用詳細規(guī)劃（含城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計等）。在這一體系下，根據1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂通過的《土地管理法》第三章第十
七條“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。”的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃為全國、省（自治區(qū)、直轄市）、地（市）、縣（縣級市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、場）5級的規(guī)劃體系。
針對目前規(guī)劃編制和實施管理中出現的問題，結合新形式下發(fā)展規(guī)劃的要求，為完善土地利用總體規(guī)劃編制的體系，明確各級規(guī)劃的職能、內容和重點，充分發(fā)揮各層級規(guī)劃的作用，我們認為應當在現有的法律法規(guī)和理論基礎的框架下，對現有規(guī)劃體系及其內涵和調整內容、對象進行適當整合，突出重點。
1、進一步明確省內（省、地、縣、鄉(xiāng)）四級行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃的定位和內涵
⑴省級土地利用總體規(guī)劃
省級土地利用總體規(guī)劃屬于次概念性、戰(zhàn)略性和政策性的宏觀規(guī)劃，其職能和重點與全國土地利用總體規(guī)劃相近。基本內容應當是提出全省土地利用的戰(zhàn)略目標，確定土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點項目和重點區(qū)域，提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的土地利用政策，協(xié)調全省性的骨干基礎設施建設的用地關系，提出不同地區(qū)的土地利用方向、目標和重點，宏觀控制和體現全省耕地總量動態(tài)平衡目標、基本農田保護目標、規(guī)劃建設用地尤其是規(guī)劃建設占用耕地規(guī)模、多途徑補充耕地目標，為下級規(guī)劃提供控制依據和區(qū)域發(fā)展平衡的導向。
因此，從省級土地利用規(guī)劃的內容和功能上看，應當在完成空間規(guī)劃功能的同時，轉變?yōu)榫哂幸欢ǖ膰烈?guī)劃內容和功能的概念性規(guī)劃。從全省的土地資源的承載能力、容量和配置方向、方式入手，強化不同經濟區(qū)域和不同產業(yè)結構、層次的橫向關聯關系研究，深化區(qū)域間空間概念基礎上的戰(zhàn)略性關聯作用研究。
⑵市級土地利用總體規(guī)劃
市級土地利用總體規(guī)劃屬于過渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內容應當是在上級規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應的總量控制指標和確定本行政區(qū)域內的土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點區(qū)域和重點工程，重點解決好市域內城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎設施規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調與控制問題。
由于市級規(guī)劃的功能和定位，在很大程度上已經不能夠滿足土地利用活動的管理需要，同時市本級規(guī)劃不能完全擔負起落實省級規(guī)劃確定的跨行政區(qū)域的區(qū)域性發(fā)展協(xié)調功能，因此，應當弱化市級規(guī)劃的功能。但在弱化市級規(guī)劃的同時，應當突出和強化市本級城郊結合部土地利用規(guī)劃的研究。通過市本級城郊結合部土地利用規(guī)劃的研究，控制和協(xié)調發(fā)展空間的定位和規(guī)模控制問題。
⑶縣級土地利用總體規(guī)劃
縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在各級規(guī)劃之間主導性地擔負著承上啟下的協(xié)調和落實功能。其基本內容應當是落實上級規(guī)劃的各項主要控制性指標；重點在于定性、定量、定位、定序，在土地開發(fā)、利用、整治、保護的層面上確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時序；核心內容是土地用途分區(qū)，包括基本農田保護區(qū)、一般農地區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、城鎮(zhèn)建設用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設用地區(qū)、工礦建設用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設控制區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)、風景旅游生態(tài)環(huán)境保護區(qū)等。
⑷鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃
鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃屬于實施性的微觀控制性規(guī)劃。重點應當是在縣級規(guī)劃的各類土地用途分區(qū)和用地規(guī)模的控制下，詳細確定各個地塊的規(guī)劃土地用途，其詳細程度應當達到控制性詳細規(guī)劃的深度，規(guī)劃成果的側重點應當放在規(guī)劃圖件和控制性規(guī)劃設計原則的編制上，以滿足土地用途管制和其他各項土地利用活動管理的需要。
目前規(guī)劃編制和實施中，土地利用控制性詳細規(guī)劃的缺位，客觀上已經造成了與建設管理部門的村鎮(zhèn)布局規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細規(guī)劃的脫節(jié)和不協(xié)調。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃已經在一定程度上發(fā)揮著控制性規(guī)劃的作用，但是總規(guī)畢竟不能代替詳規(guī)。因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，應當結合土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建立，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃深化為具有控制性詳細規(guī)劃內容、功能和作用的規(guī)劃設計層面的規(guī)劃。
2、補充和深化規(guī)劃體系層級間區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃
區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃屬于大致介于相鄰兩級土地利用總體規(guī)劃之間的銜接性規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域之間、經濟發(fā)展帶和城鄉(xiāng)之間協(xié)調發(fā)展的指導性規(guī)劃。在市級土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)結合部土地利用總體規(guī)劃在基礎上，在省級土地利用總體規(guī)劃的架構下，應當建立跨行政區(qū)域的地區(qū)性土地利用總體規(guī)劃，完善土地利用總體規(guī)劃的空間規(guī)劃功能，一定程度上體現國土規(guī)劃的分區(qū)域協(xié)調引導功能。
⑴地區(qū)性土地利用總體規(guī)劃
地區(qū)性土地利用總體規(guī)劃是介于省級規(guī)劃和市級規(guī)劃之間的規(guī)劃層次，其規(guī)劃內容和方法側重于空間規(guī)劃。它是在具有一定同質性和關聯性的自然、社會、經濟屬性的地區(qū)的基礎上，根據差異性原則進行地域分區(qū)，依據聯合國糧農組織（FAO）《土地利用規(guī)劃指南》確定的規(guī)劃思路和方法，整合地區(qū)性的城鎮(zhèn)體系和城市總體規(guī)劃點軸結構、骨干性基礎設施規(guī)劃節(jié)點效應、
生產力布局（含第一、二、三產業(yè)）規(guī)劃等區(qū)域性專業(yè)規(guī)劃對各類用地的有效、合理需求，提出統(tǒng)籌區(qū)域土地利用和經濟發(fā)展布局、產業(yè)結構層次統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)和人口布局和結構，促進集約節(jié)約利用土地，協(xié)調土地利用與生態(tài)環(huán)境建設的土地利用地域發(fā)展核心策略。
江蘇省可以根據蘇南、蘇北、蘇中，沿江、沿海、沿東隴海、沿滬寧高速沿線、農業(yè)主產區(qū)等分區(qū)域，進行區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃的研究和編制。
⑵市區(qū)土地利用總體規(guī)劃與城郊結合部土地利用總體規(guī)劃
市區(qū)土地利用總體規(guī)劃是介于市級規(guī)劃和縣級規(guī)劃之間的規(guī)劃，主要應當結合城市總體規(guī)劃和城市控制性規(guī)劃，著重細化存量土地用途分區(qū)和分工的不同功能性區(qū)域布局的控制性和引導性安排。市區(qū)土地利用總體規(guī)劃的成果主要為較大比例尺的市區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖，建議為1：5000比例尺，局部重點區(qū)域至1：2000比例尺。
城郊結合部土地利用總體規(guī)劃是控制城市（城鎮(zhèn)）規(guī)模、協(xié)調城鄉(xiāng)過渡地區(qū)農地轉為建設用地的速度和時序的重要指導性控制規(guī)劃，以城市（城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃范圍為界限，針對已劃入城市（城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃范圍之內的土地利用和范圍之外的土地利用，著重分類別安排開發(fā)用途、方向、時序和強度。市區(qū)土地利用總體規(guī)劃的成果主要為較大比例尺的市區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖，建議為1：10000比例尺，局部重點區(qū)域至1：5000比例尺。
⑶鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃
鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃為基礎，是對村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和村鎮(zhèn)布局規(guī)劃不同規(guī)劃功能區(qū)域土地利用控制和引導安排的細化，是建設和發(fā)展區(qū)域的控制性規(guī)劃的具體體現。鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃的成果主要為大比例尺的鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖，建議為1：5000比例尺，局部重點區(qū)域至1：2000比例尺。
（二）關于土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展空間問題的思考
1、當前規(guī)劃管理技術操作層面的失誤，一定程度上造成了既有規(guī)劃發(fā)展空間的缺失
當前，對于新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，地方對規(guī)劃發(fā)展空間（增加規(guī)劃建設占用耕地指標、減少耕地保有量和基本農田保護指標）的期望與上級的規(guī)劃控制要求有很大的現實差距。基層總是反映現行規(guī)劃不合理，表面問題是規(guī)劃建設占用耕地指標少，耕地保有量和基本農田保護指標過多，基本農田保護率過大（而且在不斷增加）。
其實，除了工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化等經濟社會發(fā)展確實在高位運行，需要一定數量的增量土地解決發(fā)展空間；但真正分析一下，在我們目前的規(guī)劃管理技術操作層面上——鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修改中（我們定義為因重大布局調整而需進行的原則性規(guī)劃修改）的失誤給我們造成的損失和代價是巨大的，失誤的直接結果是造成了規(guī)劃建設占用耕地指標的蒸發(fā)、耕地保有量和基本農田保護面積的增加以及基本農田保護率的上升。
因此，必須對目前的規(guī)劃修改管理方式進行修正，否則規(guī)劃修改次數越多，耕地保有量和基本農田保護面積及基本農田保護率就增加的越多，規(guī)劃建設占用空間就減少的越多。在規(guī)劃修改時，應當對節(jié)余的規(guī)劃建設占用耕地指標進行妥善安置處理；對增加的耕地保有量要通過核減規(guī)劃中的補充耕地控制指標達到平衡；對增加的基本農田保護指標及時儲存調減，這是保證我們現行規(guī)劃建設發(fā)展空間不減少的關鍵所在。作者1根據幾年來的規(guī)劃管理工作時間，按照規(guī)劃管理的基本技術要求，擬訂了《江蘇省土地利用總體規(guī)劃修改方案及其實施影響評估報告編制要點（征求意見稿）》，并由作者2在江蘇蘇地源土地整理規(guī)劃設計有限公司的規(guī)劃修改具體業(yè)務工作中予以試用。
2、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中拓展建設發(fā)展空間的途徑
從務實的角度來將，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的目的其實是要為江蘇省2005——2020年的經濟社會發(fā)展找出發(fā)展的空間。從國務院辦公廳《關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（國辦發(fā)[2005]32號）的有關精神和要求中，可以預見到——通過新一輪土地利用總體規(guī)劃修編核減現有和先行規(guī)劃確定的基本農田保護指標可能性是很小的，希望國家下達江蘇省大數量的規(guī)劃建設占用耕地指標也是不切實際的。在土地利用總體規(guī)劃的各類規(guī)劃空間不能改變和突破的情況下，唯一的辦法和途徑就是只有通過充分利用國家現有的政策，將規(guī)劃修編與開展農村建設用地整理（特別是基本農田保護區(qū)內農村建設用地整理），實行城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤達到我們的目的，同時又能完成基本農田保護和耕地保有量的任務。
⑴國家的有關政策依據
2004年全國土地市場治理整頓后，國家陸續(xù)出臺了若干具有重要指導性的文件，經過分析和研究，我們認為在以下的幾個文件中，可以找到在新一輪規(guī)劃修編可以運用的能夠為江蘇省今后的社會經濟發(fā)展拓展空間的途徑和辦法——開展基本農田保護區(qū)內農村建設用地整理掛鉤，將基本農田保護區(qū)內的建設用地空間數量置換出來。
①國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）
該文件第二部分“加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理”的總第（十）條中明確指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設
用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”（以下簡稱“掛鉤”）
其實，“掛鉤”政策由來已久。2000年，國土資源部下發(fā)了《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)[2000]337號)，其中第二條“立足存量，內涵挖潛，促進小城鎮(zhèn)建設集約用地”明確提出“縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃已經依法批準的試點小城鎮(zhèn)，可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。周轉指標由省級國土資源部門單列，堅持“總量控制，封閉運行，臺帳管理，統(tǒng)計單列，年度檢查，到期歸還”。”同年，國土資源部下發(fā)的《關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》(國土資發(fā)[2000]408號)，在第四條 “有條件地實行建設用地指標周轉，推進國家和省級試點小城鎮(zhèn)建設”中進一步明確提出了“為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過程中的建設用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據小城鎮(zhèn)建設試點推進情況、試點小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運行，臺帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對國家和省級試點小城鎮(zhèn)，單列編報下達一定數量的建設占用耕地周轉指標。小城鎮(zhèn)建設建新拆舊完成后，經復核認定的復墾成耕地的面積必須大于建設占用耕地的面積。”的做法。2004年，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）中，又提出“縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據土地利用總體規(guī)劃，結合實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進。”
國土資源部《關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》(國土資發(fā)[2000]408號)中的建設用地指標置換政策和農用地整理指標折抵政策,為什么當時沒有用到現在這個稱為“掛鉤”的政策，就是因為“掛鉤”周轉指標的身份問題在當時無法解決。我們認為掛鉤周轉指標應當具備兩種身份，即規(guī)劃建設占用耕地指標身份和耕地轉用計劃身份，否則就會產生一個很簡單的問題——光有計劃，沒有落計劃的空間，等于沒有計劃，掛鉤是白忙。
②國土資源部《關于基本農田保護中有關問題的整改意見》（國土資發(fā)[2004]223號）
該文件第一條“抓緊解決基本農田保護中基礎工作有關問題，切實落實規(guī)劃確定的基本農田”第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農田保護指標要在基本農田保護區(qū)范圍內落實到地塊”和“由于基礎工作不扎實，在劃定基本農田時將其他用地誤劃為基本農田的，要進行調整，并補劃同等數量和質量的基本農田。因現有耕地數量不足難以落實到地塊的部分，可將土地整理復墾新增加且經驗收合格的耕地補劃為基本農田。”
這個規(guī)定允許通過開展基本農田保護區(qū)內現有建設用地的整理復墾為耕地補劃為基本農田。 “掛鉤”政策的實施，其實從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農田保護區(qū)和一般農地區(qū)內開展（在規(guī)劃建設用地預留區(qū)內開展“掛鉤”，整理復墾出耕地毫無意義），就為我們在規(guī)劃修編中充分利用“掛鉤”政策，通過將基本農田保護區(qū)內的建設用地整理復墾為耕地補劃為基本農田，相應在另外的區(qū)域換取規(guī)劃建設空間掃清了政策規(guī)定上的障礙。
③國土
堅持耕地保護 堅持科學發(fā)展觀 集約節(jié)約用地
耕地是保障一個地區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展的基礎性、不可替代性的重要資源。耕地保護工作事關國家糧食安全和社會穩(wěn)定大局。國家要發(fā)展，首先就要解決13億多人的吃飯問題，要解決吃飯問題，就必須保護相當數量和質量的耕地。加強耕地的保護和合理開發(fā)利用，始終是我們必須高度重視并研究解決的戰(zhàn)略性問題。
耕地是農民的飯碗和命根子，必須切實加強保護。加強耕地保護是我團社會經濟發(fā)展的客觀要求，也是建設和諧四十五團的客觀要求。
耕地保護必須成為各級政府的重要職責。保護耕地，要充分發(fā)揮廣大農民作為土地產權主體的積極性。但作為維護公共利益，提供公共服務和產品主體的政府，在耕地保護工作中應承擔重要職責。四十五團團黨委一直將耕地保護作為重要任務列入議事日程，落實機關耕地保護目標責任制，扎實履行耕地保護的法定職責。
科學的土地開發(fā)是貢獻，有效的土地保護也是貢獻；科學的開發(fā)是政績，有效的保護也是政績。各級政府部門必須正確處理資源保護與經濟發(fā)展的關系。從本質上說，保護資源是為了資源的永續(xù)利用，為了更好地為社會經濟發(fā)展服務。今天的保護，為明天的發(fā)展奠定了基礎，承擔保護的責任也十分光榮。因此，在實際工作中我們要認真貫徹落實黨中央國務院的耕地保護方針政策，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的土地用途管制、基本農田保護、耕地占補平衡、土地開發(fā)整理、耕地保護目標責任制等耕地保護的各項法律制度，嚴格依法辦事。同時，我們又要從四十五團發(fā)展前途的實際出發(fā)，科學有效地利用土地資源，最大限度地實現土地價值，千方百計的滿足四十五團經濟發(fā)展的用地需求。
耕地保護工作要從單純的數量保護向數量、質量和生態(tài)綜合轉變。在制定政策時，要整合資源，統(tǒng)籌土地開發(fā)整理、農田水利、農業(yè)綜合開發(fā)建設等各類資金的投入，統(tǒng)一規(guī)劃，集中投入，成片整治，建設高標準基本農田，提高抵抗自然災害的能力，切實提高耕地質量和綜合生產能力。
我們始終要以科學發(fā)展觀統(tǒng)領四十五團國土資源分局，增強貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性，正確處理保護資源和保障發(fā)展的關系。保護資源是保障發(fā)展的前提，資源是發(fā)展的物質基礎；保障發(fā)展是保護資源的目的，脫離了發(fā)展空談保護資源是沒有意義的。只有正確的處理好兩者的關系，才能努力促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。
第一，緊緊圍繞經濟增長方式的根本轉變，以提高土地利用效率為核心，以保護耕地、節(jié)約集約用地為重點，加快土地利用結構調整和土地利用方式轉變，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我團土地利用的新路子。第二，重點保障國民經濟和社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)、重大基礎設施、重要招商引資項目和改善民生項目用地需求，明確低效利用土地和閑置土地的利用方向，依靠科技進步推進節(jié)地型經濟增長，提高經濟運行效益，使得單位面積土地創(chuàng)造出更多的產值和利稅，提高土地利用率。第三，建立健全耕地保護問責制，做到違法即問責，真正把問責制落到實處。強化對耕地占補平衡的執(zhí)法檢查。第四，按照國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》精神要求，建立節(jié)約集約用地激勵考核機制。
科學發(fā)展觀是我國經濟社會發(fā)展必須長期堅持的重要指導思路，也是國土資源工作必須始終堅持的重要指導思想，加強國土資源工作，是落實科學發(fā)展觀的重要指導思想，加強國土資源工作，是落實科學發(fā)展觀的重要任務和重要內容。黨中央國務院對國土資源工作歷來高度重視，把國土資源工作擺在全局工作重要位置來部署，今年中央經濟工作會議和全國“兩會”，更是把保護耕地、節(jié)約資源提到了中華民族賴以生存和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度。
我國改革開放以來，經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但同時也付出了沉重的資源代價。目前，我團正處于新型工業(yè)化加速發(fā)展的重要時期，也是資源需求的重要時期，實現富民強團的戰(zhàn)略目標，必須有足夠的資源作保障，而我們面臨的資源形勢越來越嚴峻，資源供應越來越緊張，資源供需矛盾更加突出，粗放的資源利用方式已成為制約經濟發(fā)展的硬約束，資源開發(fā)的利益訴求日益增多。我們一定要認清形勢、明確任務、轉變觀念，充分認識國土資源管理工作的重要性，樹立科學的發(fā)展觀，形成依法用地、節(jié)約、集約用地的共識，切實增強做好國土資源工作的緊迫感、使命感。
要堅持以科學發(fā)展觀為綱，以“保護資源、保障發(fā)展、維護權益、服務社會”為總要求，全面貫徹師市國土資源工作會議精神，認真落實中央關于國土資源管理的新政策，加快適應國土資源形勢的變化，正確處理“四對關系”：即正確處理保護耕地、開發(fā)資源與支持團場經濟建設的關系，既要嚴格保護耕地、不越“紅線”，又要合理利用土地，保障經濟社會發(fā)展的用地需求。正確處理短期問題解決與長遠發(fā)展的關系，認真做好《土地利用總體規(guī)劃》修編工作，盡量滿足重點項目和基礎設施建設用地，科學合理保護好、管理好國土資源，為經濟社會可持續(xù)持發(fā)展提供物質基礎保障。正確處理好遺留問題的解決和規(guī)范管理的關系，努力爭取上級給予政策傾斜和支持，徹底解決在連隊農民建房中的遺留問題，嚴禁在今后工作中再出現類似問題，切實規(guī)范國土資源管理。正確處理保障國土資源局正常運轉與促進財政增收的關系，嚴格執(zhí)行收支兩條線規(guī)定，土地市場收入全面進入財政國庫；實現管理方式的“四個轉變”：即從注重微觀管理向強化宏觀調控轉變，更加注重把握宏觀經濟形勢，增加工作的主動性、前瞻性和科學性。從注重行政、法律手段向綜合運用經濟、行政、法律、技術等多種手段轉變，更加注重加強與相關部門的協(xié)調配合。從注重審批向完善政策體系、強化全程監(jiān)管、構建服務平臺轉變，更注重加強基礎工作。從注重管理輕服務向管理服務并重轉變，更加注重管理工作的內涵，在管理中體現服務，在服務中推進管理。
（分給我，謝謝）
關于保護耕地的論文
我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實保護耕地”是基本國策,要求在有限時間內,建立耕地保護制度,保護基本農田。基本農田是耕地中的精華,是維護國家糧食安全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農田保護好,這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農田,是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕...
糧食安全論文提綱范文
1. 穩(wěn)定糧食種植面積，提高糧食生產能力。通過實施糧食工作行政領導責任制，加大支農惠農政策力度，保護耕地，增加農業(yè)投入，促進農業(yè)科技進步，增強農業(yè)綜合生產能力，確保耕地特別是基本農田的保護。2. 依法管糧，促進糧食有序流通。建立和完善糧食產銷合作機制，擴大糧食供應渠道。加強糧食市場監(jiān)管，規(guī)范糧食...
耕地保護新論作者簡介
吳天君，男，漢族，出生于1957年2月，籍貫河南省濮陽縣，是中國地質大學工學博士。他于1979年12月投身工作，同年12月成為中國共產黨的一員。在其學術生涯中，他以深厚的研究成果為標志，特別是他的著作《市場經濟在農村的實踐與探索》為業(yè)界矚目。他發(fā)表了多篇具有深度的學術論文，其中包括《社會主義民主...
...切實保護耕地 哥哥姐姐們幫幫忙啊,我馬上要交作業(yè)了
我國土地管理法將"十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地"規(guī)定為我國的基本國策，這是由我國土地資源的基本國情決定的。我國土地資源的基本國情有四個方面的特點：一是人均占有耕地數量少；二是耕地總體質量差，生產力水平低；三是耕地退化嚴重，我國有40％的耕地存在著退化現象；四是耕地后備資源匱乏。隨...
中學生作文. 議論文土地頌
我們靠著96xxxx平方公里的土地,已經創(chuàng)造了和正在創(chuàng)造著舉世矚目的社會、經濟發(fā)展奇跡；另一方面,我國的土地利用管理特別是耕地保護形勢并不容樂觀.我國人多地少,耕地后備資源不足,人均耕地不到世界平均水平的一半.目前,我國每年增加上千萬人口耕地卻要減少幾百萬畝,全國有30左右的耕地不同程度受土地流失...
寫一篇論文你認為如何解決誰來種地的問題1000字
以我市為例,全市116萬人口中90多萬農民,承包經營著45萬畝耕地, 225萬畝山林,隨著城鎮(zhèn)化的推進,現在從事農業(yè)的只30多萬,而且大多為老年人和小孩,傳統(tǒng)耕種難以維繼,一產萎縮,產業(yè)發(fā)展失調,影響了全市社會發(fā)展。 一、解決“誰來種地”的出路在于農民職業(yè)化。 城鎮(zhèn)化推進,“誰來種地”?關鍵是剝離大量的農民,讓...
甘藏春主要論文
必須采取世界上最嚴格的措施管理土地 土地資源是國家發(fā)展的重要基礎。為了保護土地資源，必須采取世界上最嚴格的管理措施。這包括加強土地規(guī)劃，嚴格控制土地利用，保護耕地紅線，以及對違法用地行為進行嚴厲處罰，確保土地資源的合理、高效利用。論我國的土地使用權 土地使用權制度是我國土地管理的重要組成部分。
封志明代表性學術論文
封志明的研究不僅關注資源利用與保護，還著眼于中國特定區(qū)域的資源問題。2005年，他與團隊研究了《糧食綠色政策及其對西部地區(qū)糧食供應的影響》，揭示了相關政策對資源利用的影響。2005年，封志明與劉寶勤、楊艷昭合作，分析了《中國耕地資源數量變化的趨勢與數據重建》，為耕地保護提供了數據支持。2006年，封志明...
糧食安全論文提綱范文
一是認真落實糧食工作行政領導責任制，強調行政領導對糧食生產負總責任，加強組織領導，切實保護糧食生產能力。二是認真落實_精神，加大支農惠農政策力度，嚴格保護耕地，增加農業(yè)投入，促進農業(yè)科技進步，增強農業(yè)綜合生產能力，守住淳安縣17萬畝耕地，依法加強對耕地特別是基本農田的保護。三是認真落實“多予，...
環(huán)境保護議論文(精選6篇)
環(huán)境保護議論文（1）想象著小草奮力破土而出的堅韌，當你卻漠視它生命，踐踏而過，是否愿意為此負咎？月季含苞待放，嬌嫩欲滴，卻在綻放之際被無情摘走，你是否愿意為此承受譴責？樹木不斷被砍伐，我國森林覆蓋率僅為世界水平的一半，不久的將來，生態(tài)屏障被摧毀，森林經濟崩潰，生態(tài)危機爆發(fā)，自然規(guī)律...
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武清區(qū)銑削： ______ 耕地保護措施 一、堅持土地用途管制制度土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強土地資源管理的基本制度.通過嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用...
武清區(qū)銑削： ______ 我國地少人多,耕地寶貴且后備資源貧乏,這是我 國耕地自然資源方面的基本國情.為切實加強土地調控, 制止違法違規(guī)用地行為,針對現實生活中濫用征收權利、 違法...
武清區(qū)銑削： ______[答案] 國土資源部長孫文盛:善待地球 珍惜資源 持續(xù)發(fā)展 2006年04月21日 14:17:24 來源:中國國土資源報 【字號 大 中 小】 ... 我國耕地保有量不能少于1.2億公頃,資源利用效率要顯著提高,單位國內生產總值能源消耗降低20%左右,等等.國務院發(fā)出...
武清區(qū)銑削： ______ 耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施,對耕地的數量和質量進行的保護.耕地保護是關系我國經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題.“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策.
武清區(qū)銑削： ______ 落實最嚴格的耕地保護制度,努力補充優(yōu)質耕地,加強耕地質量建設.通過土地整治補充耕地2000萬畝,其中農用地整理補充耕地900萬畝,損毀土地復墾補充耕地360萬畝,宜耕未利用地開發(fā)補充耕地510萬畝,農村建設用地整理補充耕地230萬畝;通過農用地整理改造中低等耕地2億畝左右,開展農田基礎設施建設,建成排灌渠道900萬公里,建成田間道路600萬公里,耕地保護基礎更加牢固.
武清區(qū)銑削： ______ 近幾年來,我國經濟連續(xù)保持較快增長速度,對土地數量 的需求也日益增加.雖然土... (3)嚴格耕地保護執(zhí)法.嚴厲打擊違法用地、亂占耕地的 行為,增加違法用地的成本...
武清區(qū)銑削： ______ 保護土地節(jié)約資源 張怡 善待地球,節(jié)約資源是每個人的責任.地球是一切生命存在的源泉,我們應該尊重地球、保護地球、合理利用資源. 在中國這片廣袤的土地上,我們的祖先世世代代辛勤耕作、繁衍生息,創(chuàng)造了優(yōu)秀的中華民族文化,在...
武清區(qū)銑削： ______ 循環(huán)經濟理論與農業(yè)資源綜合開發(fā) ----------------------------------------------------------------------... 包括切實保護耕地,嚴格控制建設用地;整合資源利用,控制礦產、森林資源過渡開...
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武清區(qū)銑削： ______ 1十分珍惜和利用每寸土地,切實保護耕地. 2嚴格保護基本農田 3對耕地的使用采取占補平衡(占多少耕地就得開發(fā)多少耕地,或者交納耕地占用費) 4加強土地(尤其耕地)整理工作,提高土地利用效率,提高耕地質量
